Sistema Financiero

Pesca artesanal Costa del Pacífico. 

Texto de: Ricardo Lucio A.
Asesor Nacional de Planeación, SENA

La fuente principal de financiamiento del Servicio Nacional de Aprendizaje son las cantidades aportadas mensualmente por los empleadores, equivalentes a un porcentaje fijo sobre el total de la suma pagada por concepto de salarios en sus respectivas empresas. Este sistema de financiación, propuesto de acuerdo al ejemplo brasileño, se ha mantenido vigente durante los veinte años; en este tiempo se han producido una serie de leyes y de normas que especifican la cuantía del porcentaje, quiénes están obligados al aporte y cómo se realiza éste.

En 1957 se establece el porcentaje en un 1 %, indicándose a la vez que están obligados a pagarlo los patronos con $100.000 de capital o (no "y") que empleen un mínimo de 20 trabajadores. En 1963 la legislación modifica las cláusulas anteriores, al elevar dicho porcentaje al 2% y reducir los requisitos para ser aportante a $50.000 de capital o un mínimo de 10 trabajadores. Esta modificación aumenta considerablemente los recursos del SENA, puesto que incrementa no solamente la cantidad de los aportes, sino también la de entidades aportantes. Con la continua devaluación del peso colombiano se hace cada vez más difícil que una empresa cualquiera no cumpla con el requisito mínimo de $50.000 de capital, para ser aportante potencial del SENA (en 1978, 50.000 pesos colombianos equivalen aproximadamente a 1.300 dólares americanos).

Desde 1957 están obligados a aportar el 1 % los patronos particulares y los establecimientos públicos descentralizados. Estos mismos deben aportar, desde 1963, el 2%. Además, las entidades oficiales, a nivel nacional, departamental y municipal, deben aportar el 0. 5 % del presupuesto destinado a salarios, a partir de este año.

La recolección de los aportes se lleva acabo por medio de las Cajas de Compensación Familiar, las cuales recaudan mensualmente de los empleadores el porcentaje destinado al funcionamiento del Subsidio Familiar (4%) junto con el aporte al SENA; las Cajas, a su turno, giran al SENA los aportes correspondientes. Esta situación permite al SENA ahorrar recursos en el recaudo, ya que solamente tiene que entenderse con cerca de 75 Cajas existentes en el país, y no con la totalidad de los aportantes, tratados individualmente. En un principio, algunas Cajas que cubrían varios departamentos, recaudaban los aportes en Bogotá, girándolos luego a la seccional del SENA en Cundinamarca, que a su vez los giraba a la seccional correspondiente; esta centralización entorpecía la administración financiera; posteriormente se establece que las Cajas recauden y giren al SENA a nivel regional.

Las normas vigentes proporcionan al SENA una serie de armas para hacer efectivo el recaudo de los aportes y evitar la evasión. Solamente son imputables como salarios pagados por una empresa y por lo tanto, excentas de impuestos al fisco nacional, aquellas cantidades sobre las cuales haya girado el porcentaje legal al SENA; para demostrar lo cual se exige un certificado expedido por el mismo SENA. Este control no es válido para entidades oficiales, que no tienen que declarar su renta al sistema nacional de impuestos; sus aportes, incluidos en los respectivos presupuestos que se publican anualmente, casi nunca alcanzan el 0.5% establecido por la ley. Además, el SENA realiza periódicamente campañas de promoción de aportes en las diversas regionales; el objetivo es mostrar al empresario los beneficios que se derivan para el país y para él mismo, del pago oportuno de esta obligación; estas campañas redundan en conocimiento del SENA e incremento de los recursos regionales. En algunos sectores económicos, como el agropecuario, el de la construcción y el de servicios, debido a su dispersión en infinidad de microempresas, a la carencia de sistemas contables o a sistemas muy informales e indirectos de contratación de mano de obra, la capacidad de recaudo se baja considerablemente. Algunas medidas han resultado útiles: en el sector agropecuario la recolección se hacía directamente de los patronos, con las dificultades consiguientes; los aportes se hacen ahora por medio de la Caja Agraria, entidad que administra actualmente el subsidio familiar para los trabajadores del campo. Con el sector de la construcción se hizo una reglamentación especial, ya que su nómina se halla en proceso continuo de rotación y el pago de salarios se hace muchas veces por medio de terceros; se estipula que al menos el 25 % del valor de sus contratos está destinado al pago de jornales, salarios, prestación de servicios, etc.; por lo tanto, se establece su aporte en un 2 % de dicho 25%, o sea el 0.5% del total de sus costos. A pesar de todas estas medidas, existe un porcentaje considerable de evasión. Se ha calculado que, ponderando las empresas que deben aportar el 2 % y las que deben aportar el 0.5 %, el SENA debería percibir anualmente cerca del 1.88% del total de los salarios pagados en el país; percibe, sin embargo, entre el 0.6 y el 0.7% de esta suma. Existe una cantidad de empresas que hacen el recaudo muy difícil y oneroso, debido a su reducido tamaño, a la falta de registros contables, a la no afiliación de sus empleado al subsidio familiar, a su dispersión; muchas de ellas destinan anualmente una cantidad tan reducida al pago de salarios, que los costos del recaudo serían superiores al 2% que pudieran aportar.

De todas maneras, varios factores hacen que los aportes puedan incrementarse de año en año; estos factores son los aumentos salariales y el aumento de los operarios en las empresas ya aportantes, el surgimiento de nuevas empresas y el aumento en la capacidad administrativa para hacer más efectivo el recaudo.

Además de los aportes, el SENA cuenta con otros recursos financieros de menor cuantía. Los principales son los siguientes: la producción física de los centros; los rendimientos en las inversiones; las donaciones, ciertas multas impuestas por el Ministerio de Trabajo y los aportes voluntarios; partidas del presupuesto nacional y, para cada año, como recursos del balance, el superávit que pueda quedar de la vigencia anterior. La participación relativa dentro del conjunto del presupuesto de estos recursos, ha cobrado importancia con el tiempo, como se observa en el gráfico de la distribución porcentual de los ingresos.

Un breve examen del gráfico 1 muestra cómo, para los primeros años, 1958?1966, los aportes fluctúan entre el 95 y el 100% de los ingresos, como única fuente significativa de recursos. Los otros ingresos adquieren importancia creciente a partir de 1967, hasta llegar a un máximo cercano al 30% para los años 1970 y 1971; esto se debe principalmente al cómputo, por concepto de ingresos, de superávits de vigencias anteriores; no constituyen, por eso mismo, recursos adicionales propiamente tales, sino ingresos anteriores (y, por tanto, fundamentalmente aportes anteriores) no ejecutados, debido a una política de austeridad en la ejecución presupuestal, precisamente en los años en que el SENA comienza a operar con este tipo de contabilidad. De 1972 en adelante los ingresos adicionales se estabilizan entre el 15 y el 20 %, lo que corresponde a una participación más significativa que la de lo,, rimeros años; para esta época hay un mejor funcionamiento de los mecanismos presupuestales, se procura evitar superávits excesivos que indican poca eficiencia operativa, pero al mismo tiempo se incrementa la productividad de los centros y se utiliza de una manera más sistemática el crédito externo.

La evolución de los ingresos reales (a precios constantes) muestra una línea continuamente ascendente, lo cual explica en parte la solidez financiera del SENA y su capacidad para ampliar su cobertura, ante el aumento constante de la demanda de formación profesional. Este crecimiento sostenido en los ingresos reales se acentúa a partir de 1964, como era de esperar, cuando se hacen efectivos los aumentos en los aportes decretados por la legislación de 1963 y llega a su expresión máxima en 1970 y 1971. Como ya se anotó, gran parte del incremento en los ingresos a partir de 1968 se debe a recursos adicionales a los aportes. En 1972 comienza a registrarse una baja, que sólo comienza a ser superada, en valores constantes, a partir de 1977.

Egresos

Los gastos totales del SENA, reducidos también a pesos constantes de 1970, muestran un comportamiento, con auges y caídas, similar al de los ingresos (Cuadro No. 2).

Como toda empresa, el SENA debe distribuir sus egresos de una manera racional, si quiere ser eficiente en el cumplimiento de sus objetivos; aunque el criterio del gasto no es el lucro financiero, la estructura administrativa debe buscar la mayor rentabilidad social posible en la asignación de los recursos, dado que las necesidades de capacitación, asesoría y asistencia técnica en todos los sectores de la economía nacional superan en mucho los presupuestos de que dispone el SENA. Los renglones fundamentales en que se discriminan los egresos son los siguientes:

1. Gastos de operación, que incluyen gastos de personal, consumo de materiales (didácticos, de oficina, insumos para producción en los centros) y gastos generales. Los gastos de personal son el rubro más voluminoso, puesto que se trata de una entidad cuya acción fundamental se apoya en el desarrollo de personas y en el trabajo de personas; estos gastos no significan solamente salarios y prestaciones, sino que incluyen también capacitación del personal y formación de instructores. Los gastos de personal representan alrededor del 70% de los gastos de operación y fluctúan, en los últimos años, entre el 55 y el 60% de los egresos totales.
2. Inversiones. Aunque no se descartan las inversiones administrativas y financieras, la razón de ser fundamental para las inversiones del SENA ha sido la dotación de una estructura sólida de trabajo, que permita garantizar la continuidad de las operaciones y darle un lugar estable dentro del devenir nacional. En pocas palabras, la inversión debe ser rentable en términos de formación profesional; por eso, las inversiones del SENA han estado destinadas a los centros de formación profesional, a la dotación de sus talleres, adquisición de equipo de oficina y equipo de transporte.
3. Servicio de la Deuda. El crédito externo, nacional o internacional, es un recurso efectivo del que puede echar mano una entidad de comprobada solidez financiera, cuando en un momento dado necesita invertir una serie de recursos en una acción concreta de máxima prioridad, cuya financiación completamente autónoma requeriría realizar una reducción drástica en el presupuesto de operaciones, con el consiguiente perjuicio para la acción. La amortización del crédito se presupuesta como renglón específico; éste no ha tenido importancia significativa en los egresos del SENA, salvo en contadas ocasiones; lo cual indica que no se ha utilizado el crédito como fuente sistemática de financiación. Durante los años 65?69 aparecen cantidades importantes en este rubro y son precisamente los años de las inversiones efectuadas en los primeros centros especializados. A partir de 1975 el renglón vuelve a hacerse significativo, aunque en proporción bastante menor.

Es interesante observar en el gráfico No. 3 la distribución de los egresos en inversiones y funcionamiento (operaciones). Claramente se distinguen tres etapas. Los primeros años (1958-1964) requieren de una dosis bastante fuerte de inversión, representada fundamentalmente en la construcción y dotación de los primeros centros, con los cuales comienza a funcionar la entidad; para esta época, la inversión oscila por encima del 30% de los gastos totales (con excepción de 1963) y llega incluso a aproximarse al 60% en 1960 (en este año se realiza la licitación e importación masiva de los equipos para los talleres del primer gran plan de construcción de centros metalmecánicos). En una segunda etapa (1965?1971) la inversión se estabiliza en un 20 %, con la excepción de 1968 y 1970, en que se aproxima más al 25 %; la entidad ya lleva un ritmo creciente y equilibrado de acción, en el cual al incremento en las inversiones se contrapone un crecimiento en la operación; no obstante, con respecto a la etapa anterior, las operaciones han crecido mucho más que las inversiones, lo cual hace que el crecimiento en los ingresos, notable en esta época, se traduzca en un crecimiento aún mayor en la cobertura. Finalmente, a partir de 1972 las operaciones participan todavía más del total del presupuesto y las inversiones participan en un mínimo de los egresos, entre el 15 y el 20%; para 1976 escasamente superan el 10%. La constante observada en los 20 años parece ser lógica: superado el período de arranque, que implica grandes inversiones para cualquier empresa, y creada una infraestructura básica de capital, el SENA amplía significativamente las operaciones, logrando paulatinamente un mayor rendimiento de la capacidad instalada; a esto contribuyen modalidades de acción aparecidas en los últimos tiempos, tales como aumento de alumnos por grupo, varios turnos diurnos y nocturnos de formación en los centros, creación de centros satélites de poca inversión y atención a los sectores informales por medio de programas móviles, que implican un aumento en la operación con incrementos significativamente menores en la inversión. Sin embargo, esto también trae sus problemas: con el uso intensivo, la depreciación de los equipos se acelera; muchos de ellos están necesitando ser repuestos o renovados, después de casi 20 años de servicio continuo; por lo tanto, la inversión no se puede reducir relativamente, de una manera indefinida; parece ser que, a partir de 1977, la tendencia comienza a modificarse; para 1978, 1979 y 1980 el plan quinquenal prevé una participación porcentual algo mayor de las inversiones.

El Capital del Sena

El último plan quinquenal,"El SENA y el Desarrollo de los Recursos Humanos de Colombia", al analizar la eficiencia interna, hace un recuento de los principales renglones de inversión a lo largo de la historia del SENA; hace el cálculo de la depreciación para cada grupo de bienes a fin de obtener, finalmente, la sumatoria de las inversiones netas acumuladas año por año, que dan como resultado el conjunto de capital (“stock de capital”) o patrimonio físico con que ha contado el SENA en cada año. Un análisis dé esta serie, reducida a pesos constantes de 1970, permite ver el crecimiento histórico de dicho capital en sus renglones fundamentales (Gráfico No. 4).

Quizá al aspecto más interesante de dicha serie sea el constatar el crecimiento del patrimonio representado en maquinaria y equipo que incluye equipo de oficina y, principalmente, maquinaria y equipo de dotación para los talleres de formación profesional; su participación creciente dentro del conjunto del patrimonio del SENA es fiel reflejo del criterio con que se realiza la inversión, que no es la rentabilidad que se deriva de la mera posesión de un conjunto de bienes raíces, sino más bien la que se desprende del uso de estos bienes de la manera más adecuada posible a la formación profesional. El equipo de transporte, aunque es primordial en el desempeño de funciones administrativas, de suministro oportuno de materiales y de transporte para instructores y alumnos, apenas tiene algún peso significativo dentro del conjunto.

La expresión más visible del patrimonio, lo que da cierta imagen de solidez y permanencia al SENA, es el conjunto de los centros fijos, diseminados por todo el territorio nacional; ellos son el haber físico del SENA; en ellos se han desarrollado los aspectos más tradicionales de la formación profesional; allí se produce la administración de las distintas regionales; son, inclusive, el punto de partida y de apoyo, muchas veces, para las acciones realizadas fuera del centro en las empresas y en las comunidades y aparatos productivos informales. Una enumeración completa de todos ellos puede verse en el cuadro de las unidades operativas. En total, subsisten actualmente tres grandes centros metalmecánicos (Bogotá, Medellín y Barranquilla), dedicados exclusivamente a esta área industrial, y seis comerciales; hay 12 centros agropecuarios, en muchos de los cuales se dictan también especialidades industriales y comerciales y 15 centros múltiples, que tienen incidencia en varios sectores económicos; los centros especializados suman 16, casi todos de cobertura nacional; 6 centros catalogados como "varios" están destinados más que todo a la administración; también comienzan a aparecer (existen ya 2 en Cal¡) los centros satélites. Todos ellos representan, para 1977, un poco más de 300.000 metros cuadrados construidos; de los cuales la sexta parte (16 %) está destinada a aulas y un tercio (33 %) a talleres, lo cual significa que la mitad del área construida está ocupada por zonas dedicadas directamente a la docencia; la otra mitad está repartida en zonas administrativas, zonas comunales (cafetería, dormitorios, salones múltiples, capillas, auditorios, biblioteca, gimnasios) y zonas de servicios (baños, circulación, ascensores, depósitos, etc.).

La Administración Financiera

Si alguna cosa ha caracterizado el desarrollo del SENA dentro del conjunto de los organismos públicos del país, ha sido la seriedad, solidez y eficiencia de su administración financiera. Anualmente, las regionales deben elaborar su presupuesto, dentro de los criterios definidos en las políticas de los planes quinquenales; estos presupuestos son consolidados y ajustados, junto con el presupuesto de la dirección general, dentro de un gran presupuesto que debe ser aprobado por el gobierno nacional. De los ingresos presupuestados por las regionales, un 20% va a la dirección general; de esta cantidad, parte se apropia para el funcionamiento de ésta y el resto se distribuye entre las regionales, siguiendo criterios muy estrictosde política. Actualmente, se procura disminuir al máximo los superávits presupuestales a fin de hacer más eficiente la administración de los recursos; así mismo, se está dando una mayor utilización al crédito externo, dentro de los parámetros de una amortización planificada, que consulten las posibilidades financieras reales del futuro,

Al analizar por regiones el comportamiento de la fuente principal de ingresos, se ve su tendencia a la concentración en aquellas regionales donde se ubican las principales ciudades colombianas. En efecto, las regionales de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla recaudan en 1960 el 70.4 % del total de los aportes y desde 1970 hasta hoy dicho porcentaje sube al 77 %; esto quiere decir que las catorce regionales restantes escasamente cuentan con la cuarta parte de los ingresos totales de la entidad; la tendencia se acentúa con Bogotá: en 1960 recauda el 29.6% de los aportes, 35.6 en 1965, 35.8 en 1970, 37.3 en 1974 y 39.3 en 1977. Esta tendencia a la concentración de los recursos económicos no es un simple producto de una estructura centralista del SENA; es más bien el reflejo directo de la situación del país: los aportes se distribuyen siguiendo el mismo patrón de los salarios pagados en el conjunto de la economía nacional. Esta distribución regional de ingresos sería la más adecuada, si el SENA fuera una entidad dedicada exclusivamente a satisfacer las necesidades de reposición y expansión, desde el punto de vista de mano de obra calificada, de los sectores modernos de la economía, puesto que en estos sectores, en las grandes empresas, es donde son mayores los recaudos; si este fuera el caso, allí donde hubiera concentración, la demanda por servicios del SENA sería mayor, pero mayores también serían sus ingresos y la capacidad de prestación de servicios. Sin embargo, la participación creciente del SENA en el desarrollo de políticas sociales le hacen dedicar parte de sus recursos a sectores y regiones que están constituidos por microempresas o sistemas de producción informal, donde no predomina el trabajo asalariado sistemático y por consiguiente es mínima la posibilidad de aportes. Se necesita, pues, emplear mecanismos de redistribución, no sólo sectorial sino también regional, dentro del marco establecido de autonomía regional en la recolección de aportes y ejecución del presupuesto. El mecanismo más importante se deriva del uso programado del 20 % que giran las regionales ala dirección general: menos de la mitad de dicha cantidad es empleada para el funcionamiento de la dirección general, el resto es redistribuido de acuerdo a las necesidades locales. Un segundo mecanismo consiste en la adscripción administrativa y económica de regiones con recursos insuficientes para la autofinanciación de sus programas a regionales grandes: es el caso del Chocó, adscrito a Medellín, y de los Territorios Nacionales, que han sido adscritos a Bogotá, a través de una subgerencia específica que opera en Villavicencio. La asignación de partidas especiales provenientes del gobierno o de empréstitos externos es otro instrumento redistributivo de recursos, que se organiza desde la administración central: es el caso de los fondos aportados para los programas de desarrollo rural integrado que van destinados a sectores y regiones de escasos recursos. Un último instrumento, que redistribuye más servicios que recursos económicos, es el de la existencia de los centros nacionales, que operan con recursos locales pero capacitan mano de obra destinada a satisfacer las necesidades nacionales.

Dos ejemplos, uno en realización y otro en proyecto, muestran la adecuada administración de los recursos financieros. El primero tiene que ver con los seguros: las entidades públicas descentralizadas deben asegurarse en La Previsora, Compañía de Seguros del Estado; la división Financiera, para el caso del SENA, administra ordinariamente el manejo de los seguros de toda la entidad. Para el riesgo de “robo de vehículos” la división creó un fondo propio de seguros, después de un minucioso estudio y no contrató su cubrimiento con La Previsora; dicho fondo funciona con las partidas que, de todas maneras, las regionales tendrían que aportar para amparar este riesgo; dichas partidas no han sido incrementadas desde 1974, al contrario de lo que hubiera sucedido con la compañía aseguradora, con el consiguiente beneficio para las regionales; el fondo, por otra parte, ha ido incrementándose continuamente hasta llegar a la posibilidad no solamente de cubrir los riesgos previstos, sino de cubrir otros riesgos adicionales.

El segundo ejemplo es el proyecto de constituir una especie de auto?banco, consistente en un fondo que pueda recoger los excedentes transitorios de tesorería que se presentan ocasionalmente en algunas regionales a fin de solucionar crisis de liquidez, también transitorias, en otras. La solución de estas crisis, con este recurso propio, permitiría al SENA evitar la demora que a veces ocasionan en los desembolsos para inversiones, programas Y construcciones, demoras que casi siempre implican encarecimiento en los materiales y retrazos en los cronogramas.