Sistema Administrativo

Oficinas de la Regional Cartagena.  

Texto de: Ricardo Lucio A.
Asesor Nacional de Planeación, SENA

EL organigrama no puede describir todos los matices administrativos de una entidad, sus recursos, la eficiencia en los flujos de trabajo y en la toma de decisiones, los aspectos más “personales” del aparato administrativo, etc. Sin embargo, ubicando la evolución del organigrama del SENA dentro del conjunto de datos históricos recopilados en este libro se puede tener alguna noción de la manera como se ha administrado la acción, la distribución de las responsabilidades y cargas de trabajo, así como de los niveles de jerarquía, de responsabilidad y de mando.

La primera anotación a este respecto es que el organigrama ha evolucionado de una manera empírica, con excepción quizás de 1963, año en que se adopta el sistema de direcciones nacionales, y de 1977, cuando se realiza la reorganización operativa; es decir, primero aparecen las necesidades, se asumen determinadas tareas y sólo a medida que estas tareas requieren dedicación específica de personas y recursos, se crean las dependencias administrativas específicas; y, a medida que aumenta el número de dependencias administrativas que tienen funciones y tareas relacionadas, se van creando dependencias de orden superior, que las aglutinan y coordinan. En otras palabras, los renglones del organigrama no nacen “a priori”, sino como concreción formal de funciones que ya desarrolla la entidad; al menos, esta parece ser la experiencia histórica del SENA.

Ya se analizó cómo la primera estructura de la Dirección Nacional responde a las dos tareas fundamentales que se encomiendan al SENA en su creación: la organización de estudios y estadísticas sobre el trabajo, y la capacitación profesional; para responder a estas tareas, se crean cuatro dependencias administrativas, llamadas divisiones; dos de ellas coordinarán la acción directa (división de mano de obra y división de formación profesional) en las dos áreas fundamentales y las otras dos coordinarán el apoyo institucional (división administrativa) y de inversión, especialmente en lo tocante a la construcción y dotación de los centros (división de ingeniería).

El crecimiento de las actividades, funciones y realizaciones del SENA es la causa principal de las medidas de organización que se toman en 1963. A nivel de organigrama, las oficinas y divisiones que han ido surgiendo en la Dirección Nacional son agrupadas en dos grandes direcciones, que serán en adelante los mecanismos máximos de gestión y la primera instancia de delegación de funciones y mando, a nivel nacional, del Director. Estas direcciones nacionales son la dirección técnica (posteriormente llamada subdirección de operaciones), que coordina todas las funciones de acción directa del SENA, y la dirección administrativa (llamada más tarde subdirección administrativa), responsable de todos los mecanismos de apoyo de la formación profesional, como son finanzas, relaciones industriales, divulgación, inspección administrativa, compras, etc. Uno de los aspectos más sobresalientes de esta estructura es la creación de las divisiones Agropecuaria, Industrial y de Comercio y Servicios, Ramadas divisiones de fin, las cuales coordinan toda la acción del SENA, organizada en los tres grandes sectores económicos, hasta 1976; llegarán a convertirse, en la práctica, en las divisiones más importantes de la Dirección General.

El esquema administrativo planteado en 1963 continúa hasta 1970; las dependencias que surgen durante este lapso (1963?1970), divisiones, secciones y oficinas, que responden a nuevas necesidades y nuevas funciones, son adscritas a una u otra subdirección. En 1971 nacen dos subdirecciones más, que asumen la responsabilidad de coordinar las tareas y las dependencias que se refieren a las acciones con las empresas y a la labor de planeación, organización, definición de políticas, estudios, vigilancia y control: son las subdirecciones generales de Asesoría y de Planeación y Control.

Finalmente, para 1977 se realiza una reestructuración más radical de todo el esquema administrativo. Lo más importante del nuevo organigrama, comparado con el inmediatamente anterior, es la nueva concepción del papel de la dirección general, como mecanismo gestor de políticas globales y garante de la unidad de acción del SENA, pero no como responsable inmediato de la acción, puesto que ésta es de incumbencia de las regionales. Desaparece la subdirecci6n general de Asesoría a las Empresas. Las subdirecciones de Planeación y la Administrativa permanecen intactas. Los cambios más profundos se realizan en el área operativa, al desaparecer las divisiones de fin y aparecer en su lugar unas divisiones que tienen por objeto coordinar las funciones del SENA en todos los sectores económicos. Nace así mismo la subdirección de Investigación y Desarrollo, que aglutina las divisiones de tipo técnico del área operativa.

A nivel regional se había reproducido la estructura administrativa nacional; es así como, durante mucho tiempo las regionales se organizan en un área administrativa y otra operativa o técnica, siguiendo el esquema de las dos subdirecciones generales. A partir de 1977 las regionales se organizan en tres áreas de ejecución: las dos primeras, administrativa y de planeación, son asignadas a dos subgerentes en las regionales grandes y a dos funcionarios en las demás. La tercera, el área operativa, funciona siempre por medio de una subgerencia, excepto para Bogotá, donde existen tres subgerencias de operaciones. Las subgerencias de operaciones funcionan a su vez por medio de las unidades operativas, sectoriales o geográficas. El aspecto más novedoso de este nuevo tipo de organigrama local es la delegación de responsabilidades en el área operativa y la creación de mecanismos locales de planeacibn, encargados de desglosar a nivel regional, las políticas de tipo nacional.

Cuando se debate la reorganización operativa de 1977, uno de los puntos más tratados, a nivel tanto de políticas como de criterios de acción, es el concepto de descentralización; en él se ve la clave de la agilización operativa, la flexibilidad técnica y la eficiencia en las respuestas integrales a las necesidades regionales. El problema centralización-descentralización no es nuevo en el SENA; ni siquiera le es peculiar; se puede afirmar que es un viejo problema de toda la administración pública colombiana. Ya se mencionó la voz de alerta que dan los gremios, al crearse el SENA, sobre lo que interpretan como un exceso de centralismo en la concepción inicial de la entidad. En realidad, durante los primeros años de vida del SENA se observan ciertos procesos claramente dirigidos desde la administración central, tales como el desarrollo metodológico, el diseño de centros y talleres, la importación de equipos, la formación de instructores, el estudio de necesidades, que tienen como objetivo el desarrollo de una entidad con unidad de criterio y patrones comunes de acción en respuesta a necesidades claramente sentidas a nivel nacional. No obstante, las regionales conservan cierta autonomía en la ejecución práctica; los consejos regionales, por ejemplo, tienen ingerencia directa en la definición de programas, realización de contratos, ejecución presupuestal e inclusive en la contratación de personal y asignaciones salariales para los diversos cargos locales. Con el tiempo, el control por parte de la administración central se acentúa; la legislación de 1968 limita en mucho las facultades de los consejos regionales y convierte al gerente local en un ejecutor de políticas centrales. Este proceso de centralización tiene su máxima expresión en el poder de dirección y ejecución que adquieren ciertos órganos de la dirección general, como las divisiones de fin y la de Asesoría; las divisiones de fin llegan a evolucionar de tal manera que cada una contará con presupuesto propio, sistema propio de formación de instructores y de diseño de metodología; cada una tendrá un numeroso equipo de funcionarios y entre las tres se repartirán, prácticamente, la responsabilidad en la ejecución y cumplimiento de metas de todos los centros y programas de formación profesional; son como tres pequeños “senas” dentro del SENA. A su tiempo, la subdirección de Asesoría también se fortalece. Como consecuencia se debilita la capacidad de decisión de las gerencias regionales. El sistema se muestra útil, sin embargo, para superar las crisis de crecimiento que amenazan al SENA a comienzo de la década del 70.

La nueva organización busca hacer más efectiva la administración local, dándole toda la responsabilidad en la ejecución de sus presupuestos y realización de sus programas. Esto requiere, como contrapartida, garantizar los procesos efectivos de planeación y control, a fin de que el SENA no se convierta en un simple agregado de pequeños “senas” regionales, perdiendo así su capacidad de redistribuci6n de recursos y de adopción de políticas de prioridad nacional; este es, por tanto, el segundo aspecto de la organización administrativa de 1977: reconocer la importancia de los sistemas de planeación, control y evaluación del SENA, tanto a nivel nacional como regional.

Así define uno de los documentos producidos el papel de la regional del SENA:

“Empresa productora de servicios de formación profesional a todos los niveles, para satisfacer las necesidades propias de la región donde se ubica, enmarcando su acción dentro de los esquemas que se definan nacionalmente, mediante la integración de los distintos recursos a fin de lograr su óptima utilización”. (SENA, “Criterios y Justificación de la Organización Operativa 1977”).

Administración de los Recursos Humanos

Como puede apreciarse, no hay un patrón definido en el crecimiento de la planta de personal; éste depende de la planeación de las actividades y está condicionado por el presupuesto disponible, por la distribución de éste en gastos de operación y gastos de inversión y por los aumentos salariales que se decretan. En este sentido, el último plan quinquenal propone metas concretas de formación profesional y de incremento de la acción del SENA, pero no de incremento de la planta de personal: éste se deduce indirectamente de aquellas.

La distribución de la planta por grupos ocupacionales no ha variado significativamente en los últimos cinco años, denotando cierta estabilidad en la evolución burocrática: cada 100 empleados del SENA se distribuyen en 56 instructores, 13 administrativos, 11 trabajadores oficiales, 7 directivos, 7 profesionales asesores o técnicos y 6 técnicos operativos. Esta distribución no permite precisar de manera exacta la relación entre personal de acción directa y personal de apoyo, por la manera como están definidos los grupos ocupacionales.

La definición de los grupos ocupacionales se encuentra en el Decreto 594 de marzo de 1977. El grupo técnico operativo comprende los empleados cuyas funciones se relacionan con actividades auxiliares de la formación profesional; incluye desde técnicos de medios audiovisuales y dibujantes hasta ascensoristas, auxiliares varios y técnicos de laboratorio. El grupo administrativos comprende los empleos que se relacionan con funciones auxiliares de apoyo y control a las áreas operativa y administrativa; en él se encuentran oficios tales como secretarias, contadores y tesoreros regionales, mensajeros, analistas auxiliares de sistemas, etc. El grupo de instructores tiene la función principal de impartir formación profesional. El grupo de asesores, profesionales y técnicos se relaciona principalmente con la aplicación de técnicas profesionales en los programas propios de la entidad y asesoramiento a las diferentes dependencias del SENA o empresas de diferentes sectores, previa programación de la entidad; incluye de sistemas, capellanes, diversos tipos de técnicos y asesores de empresas, ingenieros, arquitectos, economistas, etc. En el grupo de directivos se incluyen empleados cuyas funciones se relacionan principalmente con la dirección, asesoría y control de la gestión, además de la fijaci6n de políticas, adaptándose a las necesidades del país y a las pautas fijadas por el gobierno nacional; en él se incluyen el director, secretario general, gerentes y subgerentes regionales, como también jefes de unidad, superintendentes y supervisores, etc. Por último, el grupo de trabajadores oficiales, amparado por un régimen laboral distinto, comprende cargos tales como aseadores, ayudantes de mantenimiento, celadores y conductores, operarios varios, etc.

La política de contratación de personal ha seguido unas pautas estrictas que han permitido contar, dentro de las limitaciones salariales inherentes a toda entidad pública, con personas capaces y honestas, dotadas de cierta mística por la labor realizada por el SENA, a la vez que se ha conservado la independencia de intereses políticos partidistas. A excepción de los cargos más directamente relacionados con las políticas generales del SENA, tanto a nivel nacional (subdirectores y jefes de división) como regional (gerentes y subgerentes), que son de libre nombramiento y remoción por parte del Director General, el resto de los cargos existentes son ocupados mediante concurso, siguiendo las pautas indicadas al respecto por el Departamento Administrativo del Servicio Civil. De acuerdo a la legislación colombiana, los niveles salariales para la mayoría de los empleados, catalogados como empleados públicos en el estatuto de personal, son decretados por el gobierno; para los trabajadores oficiales rige el sistema de convención colectiva de trabajo, suscrita entre la empresa y el respectivo sindicato.

La entidad tiene un régimen prestacional de excepción, con algunos incentivos que benefician a los funcionarios y a sus familias. Los principales servicios prestados son los siguientes:

1. El Fondo de Vivienda, que administra las cesantías acumuladas por los empleados y otorga préstamos para adquisición, construcción o cambio de vivienda, mejoras, cuota inicial y liberación de gravámenes hipotecarios. Este fondo funciona en el mismo SENA, de una manera centralizada, adscrito a la división de Relaciones Industriales de la Dirección General y ha dado muestras de efectividad en la liquidación oportuna de las cesantías y desembolso cumplido de los préstamos aprobados. Existe un sistema muy preciso de puntaje, mediante el cual se califican las solicitudes, a fin de asignar prioridades en la distribución de los recursos disponibles.
2. El servicio médico para los familiares de los empleados, trabajadores oficiales y pensionados. Antes de la publicación del estatuto de personal (1970) existían unas prestaciones parciales en el campo de la salud, pactadas en las convenciones colectivas, que en ese entonces regían para todos los trabajadores de la entidad. En 1974, haciendo uso de facultades concedidas al Presidente de la República mediante la Ley 24 de 1974, se sustituyen estas prestaciones parciales por una global denominada Servicio Médico Asistencial, que cubre fundamentalmente gastos de hospitalización y cirugía para los familiares (el empleado tiene cubiertos estos riesgos en el sistema nacional de seguridad social). Para la prestación de este servicio la entidad crea un fondo que es administrado por la Dirección General (división Financiera) y se establece un coordinador en cada una de las regionales y en la misma Dirección General. Actualmente el fondo beneficia a más de 33.000 familiares de los empleados públicos, trabajadores oficiales y pensionados del SENA.
3. La entidad desarrolla también planes de capacitación y desarrollo de personal, como tarea prioritaria y preocupación permanente. Se ofrecen becas mediante convenios con universidades locales, pasantías en empresas, becas para estudios en el exterior, sistemas de actualización en los conocimientos y especialidades, etc. Además del programa de formación de instructores, existe una sección de capacitación para el resto del personal y un programa de desarrollo de directivos.

Organizaciones de los trabajadores

Funcionan dentro del SENA, o paralelamente, una serie de entidades que proyectan la actividad de los empleados. Todas ellas cuentan con el apoyo directo o indirecto del SENA, pero no hay ingerencia en la gestión: tienen personería jurídica, patrimonio independiente y régimen administrativo propio.

Los Sindicatos

En 1960 es concedida la personería jurídica al Sindicato de Trabajadores Oficiales del SENA, SINTRASENA, que aglutina la mayor parte de los trabajadores. Muy pronto el sindicato cuenta con seccionales en las distintas regionales del SENA. Su participación en el desarrollo de la entidad es muy activa; SINTRASENA contribuye, por ejemplo, al establecimiento de escalafones y niveles de remuneración dentro del SENA; las convenciones colectivas, firmadas cada dos años, estructuran el régimen prestacional de excepción con que actualmente se benefician todos los empleados de la entidad. A finales de la década del sesenta y comienzos de la del setenta, cierto malestar entorpece un poco las relaciones entre el sindicato y la empresa; este malestar se agrava con la aprobación, divulgación y publicación, en 1971, del estatuto de personal que es rechazado de plano por el sindicato porque, entre otras cosas, al clasificar a la mayor parte de los trabajadores del SENA como "empleados públicos", éstos quedan automáticamente por fuera de SINTRASENA, sin derecho a contrato de trabajo ni a convención colectiva de trabajo. Estos hechos conducen al paro realizado en 1971, cuya duración e intensidad varía mucho de regional a regional.

Hoy existen dos sindicatos en el SENA. El antiguo SINTRASENA, reducido en número de afiliados y en su calidad de representante de la mayoría de los trabajadores a partir de 1971, es el vocero de los intereses de los empleados calificados como "trabajadores oficiales" (cerca del 11% del total) y continúa negociando con la entidad convenciones colectivas para períodos de dos años. Los empleados públicos se agremian en un nuevo sindicato, el sindicato de empleados públicos del SENA, SINDESENA, que, de acuerdo con la legislación colombiana, no tiene la facultad de representar a sus afiliados en la firma de convenciones colectivas de trabajo; el sindicato, sin embargo, conserva cierto poder en las decisiones que tienen que ver con las políticas de relaciones industriales, debido a su participación, paritaria con la de la entidad, en la comisión de personal; en efecto, de acuerdo a los estatutos (artículo 148), dicha comisión está integrada por el secretario general y el jefe de la oficina jurídica del SENA y por dos representantes de los empleados, nombrados de ordinario por SINDESENA; la comisión tiene funciones específicas relacionadas con selección de personal y carrera administrativa, capacitación y adjudicación de préstamos de vivienda.

Cooperativas y fondos de empleados

Para 1977 existen, en las 18 regionales del SENA, 6 fondos de empleados y 12 cooperativas, entidades creadas y administradas por distintos grupos de empleados. En 1976 la Dirección General propone a estas entidades, la fusión en un sólo organismo cooperativo de índole nacional, como lo permite la legislación cooperativa colombiana; además del fortalecimiento administrativo y financiero que esta fusión significaría, el organismo resultante podría administrar el subsidio familiar de los empleados del SENA, actualmente en manos de cajas locales de compensación familiar; esto significaría también un gran beneficio para los empleados, al unificarse los subsidios en efectivo, que varían actualmente según las distintas cajas a las que están afiliadas las regionales e incrementarse el subsidio en especie (recreación, estudio, salud) para los familiares. El proyecto no se ha llevado a cabo; su realización depende de la voluntad colectiva, absolutamente libre, de los socios de cada uno de los fondos y cooperativas existentes.

Ades

La asociación de exalumnos del SENA, ADES, es creada en 1971 con el fin de promover el desarrollo de sus afiliados en el área cultural y deportiva y, fundamentalmente, de crear un servicio de empleo para los egresados. En 1914 se firma un convenio SENA?ADES por el cual se establecen mecanismos de cooperación entre las dos entidades.

Otros organismos creados por los empleados funcionan en algunas regionales; estos son de tipo recreativo, como los clubes de empleados, o gremial, como la Asociación de Secretarias del SENA, ADESENA.