El SENA y el País

Petróleo. 

Café. 

Azúcar del cañaveral. Ingenio Ríopaila, Valle 1969. 

Texto de: Ricardo Lucio A.
Asesor Nacional de Planeación, SENA

Es difícil sintetizar en pocas líneas la manera como el SENA ha consolidado su posición frente a la realidad nacional El crecimiento de los sectores modernos de la economía hacen insuficientes los esfuerzos de la década del cincuenta para planificar y capacitar la mano de obra entonces requerida. La coyuntura política de 1957, junto con la intuición de un puñado de hombres, contribuye a que el proceso que se viene gestando desde años atrás se consolide en una entidad concreta; para garantizar su funcionamiento se sigue el modelo de financiaci6n adoptado por el Brasil, donde la empresa privada sostiene, mediante un porcentaje adicional a la nómina pagada, un servicio de formación profesional; pero, a diferencia del Brasil, la gestión se organiza de una manera concertada: al lado de los gremios empresariales se hacen presentes los representantes del Estado, de los Trabajadores y de la Iglesia en la definición de las políticas y en la planeación de las actividades, por medio de un Consejo Directivo Nacional y unos consejos regionales.

Las tareas son claras y, aparentemente, bastante simples: contribuir a la organización científica del trabajo y formar la mano de obra que necesita el crecimiento económico. La primera de ellas imprime un cariz de racionalidad teórico‑práctica, que se conserva con mayor o menor intensidad en el transcurso del tiempo; otras entidades nacionales, más especializadas en el campo de la investigación y de la estadística, irán a complementar esta labor. La formación profesional, a su turno, es desglosada en quehaceres diferentes y complementarios, a medida que las necesidades se muestran más específicas y concretas: a la capacitación para la industria hay que añadir la preparación para las actividades desarrolladas en el comercio y los servicios y, después de algunos años, hay que abordar sistemáticamente el sector agropecuario; es necesario complementar la formación en centros didácticos construidos para este fin con la formación en la empresa misma; una es la formación que requiere la nueva mano de obra, otra la que necesitan los operarios ya vinculados al trabajo; diversos grados de especialización y calificación necesitan diversos tipos de atención; el crecimiento desigual de las regiones necesita también tratamiento específico, aunque se debe conservar una identidad en la acción que responda a prioridades nacionales; las relaciones entre especialización, oficios universales y formación del hombre integral son así mismo problemas que no se pueden eludir.

La década del sesenta termina así con una entidad que proyecta su imagen ante la realidad nacional, por medio de una heterogeneidad de tareas que responden a la heterogeneidad del papel que le fue asignado históricamente. Para los años setenta los presupuestos cambian un poco; surgen nuevas inquietudes y se asumen nuevas funciones. ¿Corresponden estas inquietudes y estas funciones a la filosofía original; o se trata de una incursión en terreno ajeno, ante la emergencia de necesidades no previstas en un principio?

Como antecedente legal se opera una redefinición de la entidad y un replanteamiento de sus objetivos, en 1968. El SENA se “oficializa” y el concepto de formación profesional se amplía, para cubrir nuevos frentes de trabajo; es pues necesaria una planeación más cuidadosa de las actividades ante el peligro de querer abarcarlo todo y quedarse con nada. La capacitación sistemática de la mano de obra, superada una pequeña crisis, continúa incrementándose; la empresa se constituye también en un objetivo específico de la acción, de manera más sistemática y organizada; se destinan recursos a aquellos sectores llamados informales que no participan ni en el financiamiento ni en la gestión administrativa del SENA; por último, se incursiona también en el campo del desarrollo tecnológico. Todas estas nuevas realidades hacen necesaria una modernización técnica y operativa de la entidad; la situación social y económica del país no es fácil, se impone optimizar no sólo el uso de los nuevos recursos, sino también del patrimonio y la experiencia acumulados durante cuatro lustros.

Resultados Globales de la Acción

Para completar el examen de la evolución de la labor del SENA en el país, es necesario cuantificar los resultados o “productos” principales de su acción, año por ano; para lo cual hay que recurrir a los datos escuetos, con todas sus limitaciones, que proporcionan las cifras estadísticas. El primer indicador es la cantidad total de alumnos egresados, entendiendo como tales las personas que en un año dado terminan el ciclo de uno cualquiera de los modos de formación: es el aporte bruto, en mano de obra formada, del SENA al país; la unidad de medida es heterogénea, ya que los distintos tipos de formación varían desde el punto de vista de la cantidad (en horas) e intensidad de la formación impartida. Para controlar la disparidad se añade un segundo indicador, horas‑alumno producidas, equivalente a la cantidad de alumnos presentes en un año, multiplicado por las horas de instrucción que recibe cada uno. El tercer indicador son las horas de instrucción (horas‑instructor) impartidas en el año respectivo (Cuadro No. 1).

Cuadro No. 1
Producción SENA 1958 - 1976

Para comparar el crecimiento de estos tres aspectos de la producción del SENA, se reducen sus cantidades a un índice con base en 1965, año a partir del cual existen estadísticas para alumnos‑hora y horas‑instructor producidas (Gráfico No. 1 Las horas-alumno crecen al mismo ritmo que las horas-instructor hasta 1969; crecen a un ritmo mucho mayor entre 1969 y 1971; a partir de 1971 los dos crecimientos vuelven a ser semejantes. Esta es una trascripción gráfica de las políticas con respecto al número de alumnos por grupo de instrucción, que permanece constante hasta 1969, aumenta significativamente a partir de esa fecha, para luego estabilizarse de 1971 en adelante. Uno de los resultados esperados con la implantación de métodos auto formativos es su capacidad de multiplicar la acción del instructor, con un aumento en el número de los alumnos atendidos; estos resultados tendrán que manifestarse gráficamente en un proceso similar al de 1969‑1971, con un crecimiento mayor en las horas‑alumno que en las horas‑instructor; la implantación de los métodos está todavía en experimentación y, al menos hasta 1976, no afecta de una manera significativa la gráfica.

El crecimiento en los alumnos egresados, significativamente mayor que el crecimiento en las horas‑alumno producidas, indica que la acción de formación se distribuye en un número cada vez mayor de alumnos y, por lo tanto, es mayor el incremento de las modalidades de formación corta que de aquellas otras que implican mayor intensidad y extensión. Esto está corroborado por las cifras de alumnos egresados en los distintos modos de formación donde se observa una participación menor, con respecto a los otros modos,

del aprendizaje y la promoción (formación de técnicos medios); en efecto, estos modos exigen al alumno una dedicación de tiempo completo durante uno o dos años. En conjunto, quiere decir que el SENA da cada vez más importancia a sistemas de formación ágiles y versátiles, que permiten una distribución geográfica y sectorial eficiente de los recursos, reservando las modalidades más densas para atender a las necesidades específicas, de evolución moderada, de los sectores modernos de la economía (Cuadro No. 2).

Gran parte del trabajo con las empresas y con los sectores informales se realiza por medio de cursos y seminarios; por lo tanto se producen también horas‑alumno y horas‑instructor (o mejor, “horas‑asesor”). Lo específico de estas acciones, sin embargo, se resiste a ser reducido a estas categorías. Es necesario entonces tener en cuenta otras modalidades de crecimiento de la acción del SENA, más difíciles de cuantificar, cuyos resultados quedan por fuera de las cifras presentadas anteriormente (Cuadros 1 y 2). Las empresas nuevas asesoradas anualmente, por ejemplo, arrojan estas cantidades:

El SENA y el país económico

Desde el punto de vista contable, siguiendo el mandato dado por la legislación de 1957*, los aportes recaudados se discriminan teniendo en cuenta las principales ramas de la actividad económica: agricultura, minería, industria manufacturera, construcción, electricidad, comercio, transportes, servicios y varios. Administrativamente, sin embargo, las acciones se catalogan en los tres grandes sectores: primario (agropecuario principalmente), secundario (industrial) y terciario (comercio y servicios); con este mismo criterio son estructuradas las tres divisiones de fin (división agropecuaria, división de industria, división de comercio y servicios) y se clasifican prácticamente todos los centros, programas y acciones de formación profesional. La nomenclatura es más que todo funcional, responde mejor a los sectores modernos de la economía, y sigue un poco el esquema brasileño, donde existen tres entidades de formación profesional, una para cada sector.

Los datos del Cuadro No. 3 concuerdan con la recopilación histórica hecha al comienzo del libro. La acción se inicia de una manera sistemática en el sector de comercio y servicios, que requiere una dosis inicial de inversión menos fuerte, y en el industrial, donde se estudian las primeras necesidades, donde se desarrolla originalmente la metodología y sistematización del trabajo y donde se realiza el primer gran plan de inversión en construcción de centros y dotación de talleres. En el sector agropecuario, aunque se dictan cursos esporádicos desde un principio, la acci6n sistemática se emprende más tarde, debido a dificultades de tipo práctico y metodológico; por eso, la cantidad de alumnos egresados se demora en lograr una participación significativa dentro del conjunto. Posteriormente los alumnos egresados se reparten de manera más equitativa entre los tres sectores; para 1976 los porcentajes respectivos son prácticamente iguales.

Cuadro No. 2

Alumnos egresados según modo de formación

Cuadro No. 3

Aunque los alumnos terminados de formar en este año se distribuyen equitativamente por sectores, las horas?alumno producidas en el sector industrial duplican las del sector agropecuario. Al considerar las horas de instrucción, la participación porcentual aumenta todavía más para el sector industrial, aumenta también en el agropecuario y disminuye en el sector terciario. Estos datos brutos permiten sacar algunas conclusiones sobre el tipo de acción que se realiza en cada uno de los tres sectores. En el industrial, donde predomina el trabajo especializado y existen necesidades de mayor calificación, tienen más peso las modalidades de formación profesional intensiva; le sigue el sector terciario; por último, en el sector agropecuario predominan más que en los otros los cursos cortos, para oficios menos especializados, ya que es más difícil en él la vinculación de trabajadores?alumnos de tiempo completo y los oficios del sector requieren, en promedio, más aptitudes universales y menos especialización. Por otra parte, la comparación entre horas?instructor y horas?alumno producidas indica que, tal vez por su modalidad más académica o por contar con índices más bajos de deserción, es significativamente mayor el número promedio de alumnos por grupo en el sector de comercio y servicios que en los otros dos.

Aunque de manera desigual, el SENA ha ido ampliando su cobertura a un número mayor de actividades de la economía nacional. Sucesivos decretos han aumentado la lista de los oficios motivo de aprendizaje; la creación de nuevos centros ha permitido extender la formación a nuevas especialidades; cursos pequeños de la más variada índole se ofrecen a través de los programas móviles, combinados con la asistencia efectiva a la gestión empresarial. Una muestra del cubrimiento alcanzado son las especialidades globales en que se distribuyen los alumnos en 1976:

El Sena y el País Geográfico

El crecimiento de la cobertura por regiones geográficas tampoco se hace esperar; su realización práctica está condicionada por la disponibilidad de generación de aportes en cada una de las regiones y por la capacidad redistributiva del SENA como ente nacional. De las 18 regionales actualmente existentes, seis comienzan a funcionar en 1957 (Bogotá, Medellín, Cali, Santa Marta, Popayán y Manizales) y siete en 1958 (Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Ibagué, Bucaramanga, Boyacá y Pasto); en 1961 inician operaciones Neiva y Montería; en 1966 y 1967 la desmembración del antiguo departamento de Caldas da origen a la creación de las regionales de Pereira y Armenia, en los dos nuevos departamentos; por último, la regional de Valledupar nace en 1977. Así mismo, entre 1960 y 1968 existe la regional del Chocó, que en 1969 es anexada a la regional de Medellín; la regional del Meta (1963?1968) es anexada, también en 1969, a Bogotá.

Los alumnos egresados en 1976 se distribuyen, por regionales, de la siguiente manera:

Lógicamente, la distribución de los alumnos egresados dependerá de los recursos de formación con que cuenta cada regional; pero el rendimiento de los recursos en términos de alumnos no depende solamente de la capacidad administrativa, sino que está condicionado por la distribución de los programas regionales por sectores económicos y por modos de formación. Por ejemplo Boyacá, que cuenta con bastante menos recursos que Barranquilla, produce más alumnos que ésta; en Barranquilla, sin embargo, el sector industrial tiene mayor énfasis, lo que significa formación más intensiva y menos alumnos por horas de instrucción; las mismas horas de instrucción pueden traducirse en más alumnos donde predominen actividades en el sector agropecuario o en programas móviles, como es el caso de Boyacá. En otras palabras, combinando resultados de la formación con costos, se puede decir que en unas regionales los programas pueden producir más alumnos, con menos formación y por tanto a menor costo por alumno, mientras que en otras los egresados son menos, pero con más formación y más costosos.

En un capítulo anterior se habló de la necesaria concentración geográfica de los recursos del SENA, determinada por las concentraciones regionales de la economía nacional; también se mencionó la política redistributiva del SENA y los mecanismos empleados para el efecto. Ahora bien, si esta política ha sido aplicada con éxito, si la funci6n del SENA es primordialmente la capacitación de los trabajadores en todos los sectores y no simplemente la atención de las regiones económicamente más poderosas, entences la distribución porcentual de los trabajadoresalumnos egresados del SENA debe ser cmparable con la distribución geográfica. de la población económicamente actíva, cualquiera que sea la distribución geográfica de la riqueza nacional. En tal caso, se podrá, hablar de una distribución equitativa de la atención del SENA, proporcional a las dimensiones regionales de la población trabajadora.

Tal comparación para 1976 (último año del se dispone de datos confirmados) corrobora parcialmente la hipótesis; esto requiere, decir que, después de 19 años de labores, se ptueden observar resultados positivos en la política de redistribución de oportunidades, desde el punto de vista de la cuantía de la población atendida. Los datos, comparados con la distribución de la población económicamen activa tomada del censo de 1973, son los que aparecen en cuadro No. 4.

Para ocho regionales, al menos, las diferencias no son significativas: Medellín,) Barranquilla, Manizales, Boyacá, Cúcuta, Popayán, Neiva y Armenia. Hay una distribución significativa mayor de los alumnos que la de la población económicamente activa, en Bogotá, Bucaramanga, Ibagué y;

Cuadro No 4

en Bogotá tal concentración era de esperarse; existe el atenuante de que en esta regional se ubican varios centros nacionales, donde indirectamente se destinan recursos para otras regionales; en Bucaramanga, Ibagué y Pereira es notable el desarrollo de los programas móviles, especialmente rurales, que son mecanismos efectivos para llevar servicios a un número mayor de personas. En la otra cara de la moneda, se encuentran sub?atedidas las zonas tradicionalmente marginadas del país: Nariño, con el 3.8% de la población económicamente activa y tan sólo 1.6% de los egresados y el conjunto de regionales de la Costa Atlántica, que cubren seis departamentos (Atlántico, Bolívar, Sucre, Magdalena, Cesar y Montería), con el 17.2% de la población económicamente activa y el 12.9% de los egresados; dentro de este grupo aparece la regional de Cali (8.1% de egresados frente a una población económicamente activa equivalente al 11.1% del total nacional) como caso excepcional, ya que se trata de una regional grande, con recursos suficientes, pionera de la reorganización administrativa y con un programa efectivo de descentralización de las actividades al interior del departamento.

Conclusión

Veinte años de continuo crecimiento configuran una entidad sólida, cuyas posibilidades de acción superan con mucho las expectativas iniciales: se ha logrado cubrir prácticamente todo el territorio nacional y se tienen mecanismos de acción en una serie de puntos importantes para el desarrollo nacional. El país significa para el SENA el hombre integral, que sigue siendo SU Objetivo primordial; pero el hombre entendido no como sujeto ideal, sino en su concreción como clase trabajadora y dentro de los párámetros reales de la productividad nacional. Dentro de este esquema, el concepto de formación profesional adquiere su verdadera dimensión.

El SENA hace énfasis hoy en su papel como ejecutor de políticas gubernamentales, dentro de un propósito nacional de desarrollo. Ahí puede residir su potencialidad, pero también su flaqueza. Flaqueza por quedar sometido al vaivén de las políticas oficiales; potencialidad porque de gestor se convierte en empeñado en una tarea común, en una problemática de todos, cuya solución no estriba únicamente en la posibilidad de impartir formación profesional.

El plan quinquenal vigente, publicado poco después del vigésimo aniversario del SENA, busca precisamente consolidar estos derroteros que ya venían vislumbrándose desde años atrás:

“El plan persigue responder cada vez más a las condiciones reales de los recursos humanos del país global y regionalmente, en las distintas actividades económicas, de acuerdo con los niveles de desarrollo tecnológico, a las categorías ocupacionales y a los niveles de calificación, tomando como base los perfiles educativos de la población. En este contexto, los efectos de la formación profesional deberán alcanzar un mayor impacto sobre el empleo, la productividad y la promoción socio?económica del trabajador". (“El SENA y el desarrollo de los recursos humanos de Colombia”. II. página 1)