¿Qué significa el SENA para Colombia?

Descritos el origen y las principales etapas en la evolución histórica del SENA, sus acciones y sus métodos, sus estructuras operativas y sus logros, surgen naturalmente tres preguntas: ¿Cómo se inscribe el Servicio Nacional de Aprendizaje dentro de la vida nacional? ¿Cómo viene contribuyendo el SENA al desarrollo social y económico del país? ¿Cuál es, en fin, su significado potencial para el avance de Colombia?

En 1975, el equivalente de uno entre cada doce estudiantes de secundaria se encontraba matriculado en el SENA, y la entidad impartía alrededor de la cuarta parte de la formación técnica ofrecida por el conjunto de las entidades oficiales y privadas del sector. Los gastos del Servicio igualan hoy al 11% de las inversiones totales en educación pública, y al 25% de los costos de la secundaria oficial. El organismo ocupa a dos de cada cien trabajadores gubernamentales y sus instructores representan algo más del 1% de los profesionales de la docencia dentro del país. En principio, el SENA debería percibir un 2% de los salarios pagados a la mano de obra; de hecho, por cada $100 que gana el trabajador, el Servicio recauda 98 centavos*. 0, en otro contexto: de cada $100 de impuestos y contribuciones pagados en Colombia por todo concepto, $1.28 son destinados al SENA; en 1977, los ingresos del Servicio igualaron al 2.5% de los del Gobierno Central y el aporte de los particulares al instituto equivalió al 4.1% de los recaudos tributarios del propio Gobierno. ¿Cuál es pues el sentido y cuál el efecto de confiar al Servicio Nacional de Aprendizaje un tan amplio compás de cobertura y un volumen tal de recursos humanos y económicos?

El esfuerzo de más de 7.000 empleados y de los varios cientos de miles de trabajadores?alumnos, lo mismo que el impulso financiero que el país otorga al SENA (impulso que ronda en los 2.000 millones de pesos anuales) se orientan, según fue dicho atrás, a cuatro propósitos principales. Primero, la calificación de mano de obra adolescente y adulta en cinco modos de formación, para el desempeño de los papeles ocupacionales requeridos por el crecimiento de la economía. Segundo, el avance técnico y organizativo de las empresas, mediante programas de asesoría integral o especializada. Tercero, la creación, normalización y difusión de tecnologías “duras” y “blandas” relacionadas con los procesos de producción y distribución de bienes y servicios y, cuarto, la promoción y organización económica y social de los grupos “tradicionales” y “marginales” que integran el “Sector informal”.

En ejercicio de sus diversas acciones, el SENA afecta y es afectado más directamente por tres tramos de la sociedad: el Estado, los empresarios y trabajadores que conforman el “sector formal”, y la población actual o potencialmente productiva del sector “informal”. Por lo mismo, al evaluar el SENA deben considerarse separadamente sus políticas y realizaciones en materias de recursos humanos, asesoría empresarial, desarrollo tecnológico y organización de grupos económicamente rezagados, desde los puntos de vista del Estado, de las empresas y trabajadores del “sector formal", y de las empresas y trabajadores del “sector informal”.

EL SENA Y EL GOBIERNO

Desde sus comienzos, y de manera cada vez más clara, el SENA ha sido definido como un instrumento de política gubernamental, como “organismo descentralizado, con personería jurídica y patrimonio propio" (Decreto 118 de 1957, artículo lo.) o como “establecimiento público... adscrito al Ministerio de Trabajo... encargado de cumplir la política social del gobierno en el ámbito de la promoción y de la formación profesinal de los recursos humanos del país” (Decreto 3123 de 1968, artículo lo.). Más del 80 % de los ingresos del organismo provienen de contribuciones parafiscales ?que sólo pueden imponerse en ejercicio de la soberanía estatal ? y otra porción resulta de aportes de presupuesto. En el Consejo Nacional toman asiento cuatro representantes del ejecutivo y el Director General es nombrado por el Presidente de la República, en calidad de agente directo. Por lo tanto, para enmarcar y evaluar la acción del SENA, se aludirá en primer término al contenido y los giros de la política gubernamental en lo atinente a educación y recursos humanos, asesoría a las empresas, desarrollo tecnológico y promoción de los sectores tradicional y marginado. ¿Cómo encuadran, o dejan de encuadrar, las actividades del Servicio dentro de las directrices generales trazadas por el gobierno, y por qué? ¿Hasta dónde responden a aquellas directrices, o dejan de responder, las estructuras legales y administrativas, la distribución de funciones y la asignación de recursos entre agencias oficiales? ¿Cómo se han apoyado ?o cómo se han obstaculizado ? el SENA y las demás instituciones del gobierno que laboran en una área común? ¿Cómo, en breve, se perfila el Servicio en cuanto herramienta de política gubernamental?

EL SENA Y EL SECTOR MODERNO

Entre 1957 y 1968, la actuación del SENA se encaminó, de modo casi exclusivo, a atender las necesidades del sector “forma” o “moderno” de la economía; aún hoy, no menos de un 80% de sus recursos se destina a satisfacer dichas necesidades. El organismo se financia, en su práctica totalidad, con fondos directa o indirectamente provenientes de las empresas y trabajadores vinculados a aquel sector. Los principales gremios y la confederación sindical de mayor cobertura están representados en sus cuerpos de dirección e influyen decisivamente sobre la orientación del instituto. El grueso de las acciones del mismo tiene como sujetos inmediatos la fuerza de trabajo y el conjunto de empresas más avanzados en el proceso de modernización. Para el trabajador, el SENA representa un importante mecanismo de calificación y promoción humana, ocupacional y económica; el movirniento obrero ?la UTC, en todo caso ? lo considera como una de sus más significativas conquistas; la empresa privada (y aun la oficial) se beneficia con el suministro de un factor de producción tan crítico como el “capital humano” y con auxilios directos para mejorar su gestión tecnológica y empresarial. Al ponderar estos servicios, la evaluación debe sin embargo fijarse en interrogantes de muy diversa índole. Hasta dónde y cómo la educación técnica ofrecida por el SENA contribuye en efecto a elevar la productividad del trabajador y su nivel de vida? Requiere en verdad Colombia de una entidad centralizada para la capacitación de mano de obra con financiamiento forzoso y dotado además de ciertas facultades coercitivas? 0 serían preferibles otros esquemas, como el entrenamiento impartido directamente por las empresas, el libre juego del mercado educativo, o la completa “oficialización” de la enseñanza técnica? Conservan vigencia los supuestos sociales y económicos sobre los cuales fue estructurado un instituto con las características del SENA? ¿Cuál es la relación de costos a beneficios para el trabajador?alumno en los dintintos modos de formación? ¿Cuál, para la empresa? ¿Opera el servicio como herramienta eficaz para la redistribución del ingreso? Quiénes tienen la real oportunidad de estudiar en el SENA? ¿Cuál ha sido el impacto de sus acciones sobre el desarrollo de la clase y el movimiento obrero? Al cabo, ¿cómo inciden las Políticas del Servicio sobre la dinámica del mercado laboral? El examen de tales interrogantes se aborda en la segunda parte de la presente evaluación.

EL SENA Y LOS SECTORES TRADICIONAL Y MARGINADO

E1 desenvolvimiento histórico del SENA ha correspondido en buena medida al triple proceso de “intensificación”, “penetración” y “oficialización”. Por lo primero, las casi “escuelas vocacionales” de hace 20 años fueron dando paso a concepciones y metodologías cada vez más ambiciosas: formación para el oficio?formación en el oficio?formación para la empresa?formación para el producto?formación de la empresa. En virtud de la “penetración”, el establecimiento ha diversificado su oferta de programas y proyectos, ha cobijado núcleos cada día más amplios de trabajadores y más renglones de actividad económica, ha empezado a llegar hasta las poblaciones "tradicional" y “marginada”. Por último, en desarrollo de la “oficialización”, los programas del SENA vienen enmarcándose más claramente dentro de los diseños globales de política gubernamental, reflejando su filosofía y sus énfasis cambiantes. Los tres procesos mencionados concurren, durante los años 70, en la decisión de encaminarse al sector “informal”, básicamente a través de la capacitación de mano de obra marginada y de la organización productiva de algunos grupos tradicionales. Desde el punto de vista social, esta nueva línea de acción constituye sin duda una de las facetas más ricas, más complejas y más promisorias del SENA. Pero su evaluación no es menos compleja. En primer término, porque los proyectos son, en su mayoría, demasiado jóvenes para mostrar resultados definitivos y porque su metodología misma no ha madurado por entero. En segundo lugar, porque muchos de los obstáculos críticos al avance del sector informal escapan por supuesto de la órbita de posibilidades del SENA. Tercero, pero no menos, el Servicio debe actuar dentro del marco más amplio de las políticas gubernamentales hacia la población rezagada. En estas circunstancias, el análisis procederá aquí a un nivel bastante más general: ¿Cuál es la percepción y cuáles las estrategias del SENA frente a los grupos tradicionales y marginados? ¿Cuáles son los supuestos que inspiran tales estrategias? ¿Cómo comparan ellos con diagnósticos alternativos sobre los estratos menos modernizados de la población? ¿Cómo, con las necesidades existentes en el sector informal? ¿Cuán adecuados parecen los métodos de operación del instituto? Por último, ¿cómo se reflejan los caracteres anteriores en algún proyecto específico?

EL SENA Y EL DESARROLLO TECNOLOGICO

partir de su desempeño como principal agencia de capacitación obrera, el SENA empieza a revestir los caracteres de un instituto nacional de productividad. No sólo preparar la mano de obra, sino diseñar y difundir los demás componentes del “paquete” tecnológico, de manera que se aseguren la expansión armónica de la actividad productiva y la consulta con las peculiaridades del contexto económico y social. En cierto sentido, este “nuevo” énfasis surge del mero reordenar y hacer explícita la filosofía del Servicio, desde una perspectiva diferente. Pero la “conciencia tecnológica”, no menos que los mecanismos y proyectos, específicamente encaminada a la generación y adopción de innovaciones técnicas u organizacionales, apenas si da sus primeros pasos. Por lo mismo, sería improcedente plantear desde ya su evaluación formal; en lugar de ello, se esbozará una visión global de las acciones del instituto en el ámbito del desarrollo tecnológico. ¿Cuáles son esas acciones? ¿Cómo se instrumentan? ¿Cuáles han sido sus resultados inmediatos? ¿Cómo son ellas percibidas por las empresas del sector moderno y por la comunidad del sector tradicional a las cuales se destinan? ¿Son, en principio, atinados el enfoque y el contenido de tales programas? Valiéndose de algunos estudios de caso, y aun de ilustraciones anecdóticas, son estas las preguntas que examina la sección final del presente análisis.

UNA EXPLICACION CONVENIENTE

Antes de ahondar en el análisis, es oportuno señalar sus limitaciones más obvias. En primer lugar se trata de mirar al SENA “desde afuera” y “hacia afuera”; las virtudes o deficiencias internas del instituto, sus prácticas “hacia dentro”, se tocan sólo en tanto ellas afectan de modo significante su quehacer nacional. En segundo término, el estudio se restringe a examinar el desempeño actual del servicio y a esbozar algunas de sus posibilidades más cercanas; los logros y las equivocaciones del pasado cuentan aquí en la medida en que ayudan a comprender el presente o a prever el futuro, pero no son tema directo del análisis. Luego, porque el SENA es una entidad en continuo crecimiento, sus actividades registran grados muy distintos de maduración; de aquí que no puedan aplicarse criterios y métodos de evaluación igualmente elaborados y rigurosos a todos los programas ni, por lo tanto, afirmar con igual certeza todas las conclusiones. Juzgar con un rasero uniforme y preciso (la tasa de rentabilidad social, por ejemplo) tendría la ventaja aparente de guiar al SENA en la distribución de sus recursos; pero, en la práctica tal procedimiento discrimina en contra de los programas novedosos, de aquellos que, por su misma condición de experimento, demandan más altos costos y muestran menores resultados inmediatos. Finalmente, pese al esfuerzo por mantener una forma de expresión suscinta y clara, subsisten algunos conceptos y argumentaciones cuya complejidad técnica puede requerir la paciencia del lector.

Huelga repetir que las observaciones consignadas en esta parte del libro son responsabilidad exclusiva de FEDESARROLLO. Los directores, el equipo administrativo y los instructores del SENA, cuya gentil cooperación permitió realizar el presente trabajo, pueden disentir y, en ocasiones, han disentido cordialmente de algunos de los puntos de vista expresados adelante. A ellos y particularmente al personal de la Subdirección de Planeación y a Ricardo Lucio, el reconocimiento de FEDESARROLLO.