EL SENA y el Sector Público

Centro Industrial en Pereira, 1966. 

Alfonso López M. Presidente de la República y Gilberto Echeverry M. Director General en el Centro Múltiple de Apartadó.  

Caracteres Financieros y Administrativos

En el recuento histórico del libro se describió detalladamente la evolución de las disposiciones legales referentes al financiamiento, el proceso de administración y a la estructura del Consejo Directivo del SENA. De aquella descripción conviene resaltar tres aspectos que contribuyen a definir el papel del Servicio dentro del sector público.

Primero, la financiación del organismo por medio de contribuciones parafiscales (de pago forzoso, y con recaudo, destinación y administración específicas e independientes del Presupuesto Nacional) de donde resultan la relativa autonomía administrativa del SENA y sus notables capacidad y flexibilidad de acción.

La segunda tiene que ver con la composición del Consejo Directivo del instituto. En la actualidad asisten a él cuatro representantes por parte del Gobierno Nacional, dos representantes de los trabajadores y cinco voceros de los gremios de la producción. Por referencia a su conformación original ?dos puestos para el gobierno, uno para los trabajadores y cuatro para los gremios ? la actual estructura del Consejo muestra la doble tendencia a ampliar la base de concertación entre los sectores público y privado y a reforzar el control gubernamental sobre el SENA.

Tercero, a pesar que el Consejo Directivo sea presidido por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social desde 1968, la presencia personal y la influencia directa del Ministro solo se hacen visibles durante el gobierno de López Michelsen, lo cual demuestra otra vez la relativa autonomía que mantuvo el organismo dentro del sector público, al menos hasta 1974.

Engranaje con las Políticas del Gobierno

Siendo el SENA una entidad gubernamental, importa indagar hasta dónde procede como un instrumento para la ejecución de políticas oficiales superiores, o hasta dónde se trata de una entidad que persigue sus propias metas, independientemente de las políticas de cada gobierno. El tema no es de fácil manejo, porque no son obvios los criterios para determinar qué constituye y qué no constituye una del gobierno". Será “política”, por ejemplo, la actividad que desarrolla de hecho cada entidad oficial? 0 las pautas que el Presidente de la República señala explícitamente como políticas de su Gobierno? 0 una ley sancionada por el Congreso, en contra de la voluntad presidencial? 0 el plan sectorial elaborado por la Oficina de Planeación de un Ministerio?
Dejando de lado otras dificultades que tiene la identificación de una “política oficial” o “políticas de un gobierno” (Lindblon, 1968; Grumm, 1975) se supone aquí que existe una política “formal” del gobierno y otra política “real”. La primera consiste en una enunciación solemne y autorizada de principios o decisiones, como las contenidas en un plan de desarrollo aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) o en los decretos del Ejecutivo. La segunda está formada por conjuntos de decisiones y acciones, tomadas a cualquier nivel del gobierno y unidas entre sí por una meta común. Trátese de políticas formales o de políticas reales, se consideran a continuación, principalmente, los objetivos explícitos de las mismas.

Teniendo en cuenta las funciones y actividades del SENA, conviene analizar por separado los tres tipos de políticas oficiales que le involucran más directamente, a saber: la política de recursos humanos, la política sobre desarrollo tecnológico y asesoría a la empresa, y la política acerca del sector informal de la economía.

Políticas Oficiales en materia de Recursos Humanos

Es evidente que la plena utilización de los recursos de un país requiere, tanto de la adecuada preparación de su fuerza de trabajo, como de la incorporación de esa mano de obra a posiciones donde pueda maximizar su productividad. La preparación o capacitación de recursos humanos incluye el desarrollo de una serie de conocimientos, destrezas y habilidades; su mejor ubicación se logra a través de estrategias de apertura de puestos de trabajo y de orientación vocacional.

Conviene indicar que las políticas oficiales de salud, educación, vivienda y sus similares, aunque contribuyen al fomento del “capitalhumano”, generalmente no son consideradas como parte de las políticas de recursos humanos, porque no están directa y primordialmente orientadas a capacitar o ubicar a satisfacción los integrantes del sistema productivo. Por convención, las políticas de recursos humanos se relacionan con aquellos miembros de la sociedad que tienen capacidad física y psíquica para trabajar, y que pueden y quieren ingresar en el corto plazo al sistema productivo, o con quienes ya se encuentran ocupados (Harbinson y Myers, 1964; Gómez, 1977).

Políticas de capacitación profesional

La preocupación del gobieno colombiano por la capacitación profesional de recursos humanos, aunque antecede a la constitución del Servicio Nacional de Aprendizaje, no dio origen sino a tímidos esfuerzos en la materia: algunas escuelas técnicas y el Instituto de Capacitación Obrera, creado en 1954, pero ni la una ni el otro llegaron más allá de las etapas iniciales, con métodos y dotaciones rudimentarias, y con escaso radio de influencia. Solo después de la aparición del SENA, en 1957, empiezan a perfilarse lineamientos cada día más explícitos para una política integrada de capacitación profesional.

El Plan General de Desarrollo Económico y Social, mejor conocido como “Plan Decenal”, que fuera aprobado por la administración Lleras Camargo en 1961, esbozó por vez primera un programa comprensivo para la educación en todos sus niveles. El énfasis del programa, que habría de ser adelantado por el Ministerio de Educación, recae sobre la urgencia de eliminar el déficit de aulas y docentes en el tramo de la enseñanza primaria. De modo más bien marginal, se alude también a la conveniencia de fomentar los institutos de educación media, a propósito de los cuales se afirma:

“En materia de escuelas vocacionales, como las agrícolas, comerciales e industriales, su establecimiento se hará en función de las nuevas fuentes de trabajo y del tipo de actividades que se vayan originando o ampliando. La enseñanza se adaptará tanto a los requisitos técnicos de la profesión u oficio como a las peculiaridades de la oferta y demanda de empleadores y trabajadores... Se incrementarán las escuelas de tipo agrícola, industrial y comercial para la capacitación y preparación de mano de obra calificada y semicalificada..." [Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, 1962].

Después de tratar otros temas, el Plan de 1961 incluye entre sus postreras consideraciones de acción educativa un breve pero significativo párrafo: “Cordinación Nacional e Internacional. Se pretende coordinar las actividades del Ministerio de Educación Nacional con las entidades que adelanten programas afines, tales como los Ministerios de Gobierno, Agricultura, Salud y Comunicaciones, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), el SENA, Naciones Unidas y Unesco”.

El “Plan Decenal” se preocupa pues de las tareas que corresponden al Ministerio de Educación y se limita a expresar la intención de coordinar sus actividades con las de otros organismos afines. No deja de sorprender el que un Plan Nacional de Desarrollo considere como su sola provincia en materia de educación y capacitación de recursos humanos al Ministerio de Educación, y se abstenga de trazar directiva alguna para otras dependencias del gobierno, incluyendo al SENA, que ya era para entonces la principal agencia de capacitación de la fuerza laboral.

Aun conservando la relativa autonomía del Servicio, el Plan de Desarrollo 1969?1972 ofrece una imagen algo distinta. En efecto, la lectura de aquel Plan ?que no pudo ser aprobado por el Congreso según el mecanismo previsto en la Reforma Constitucional de 1968? pone de manifiesto la mayor voluntad de coordinación entre las entidades públicas, característica de la administración Lleras Restrepo.

Por una parte, el Plan 1969?1972 se propone ciertas metas generales, sin especificar la entidad o entidades que habrán de darles realidad. Por ejemplo: “deberán establecerse programas de alfabetización, capacitación rural y escuelas agropecuarias” (Departamento Nacional de Planeación, 1969); se subraya la necesidad de emprender “programas de adiestramiento y capacitación de jefes de personal en el campo de las labores agricolas” o, más en general, de "adelantar campañas tendientes a cambiar la mentalidad de los propietarios frente al problema de la contratación y administración de personal”. Al no vincular estas metas generales a una entidad específica, el gobierno conserva la libertad de asignar, según las circunstancias, la responsabilidad por el logro de ellas a determinados organismos.

De otro lado, el Plan 1969?1972 atribuye un papel central a la creación del Servicio Nacional de Empleo (SENALDE) para que, entre otras funciones, diagnostique periódicamente las necesidades del mercado laboral y oriente así a las entidades que, como el SENA, deben preparar el personal que demande dicho mercado (como se sabe, la labor del SENALDE ha sido más bien escasa).

Por último, el Plan de Desarrollo 1969?1972 alude expresamente al Servicio en relación con ciertas metas específicas y como parte de una política más amplia de capacitación profesional. En concreto, se urge a las empresas a contratar un mayor número de aprendices para su formación por el SENA; se confía a ese instituto la tarea de desarrollar “un sistema de unidades de formación, dotadas de equipo apropiado para llevar la enseñanza a zonas periféricas de empleo deprimido” (ya entonces contaba el Servicio con algunos programas móviles); se pide a la Corporación Nacional de Turismo instalar, conjuntamente con el SENA, “escuelas hoteleras permanentes en las regiones turísticas que se desarrollan a corto plazo”, y se propone la colaboración del Ministerio de Trabajo y el Servicio para el establecimiento de centros de capacitación en las áreas densas en minifundios, con el fin de asegurar el flujo de fuerza de trabajo entrenada a la ciudad.

En cuanto atañe a la educación media, el Plan de 1969 reafirma la determinación oficial de diversificar la estructura de la enseñanza secundaria "para la formación de los recursos humanos de nivel medio en la cantidad y calidad requeridas por las actividades productivas”. Al respecto, sobresale el proyecto de crear 19 Institutos de Educación Media Diversificada, INEM, los cuales han sido considerados por algunos como una inversión inconsulta de recursos, dado que ya existía el SENA y que venía funcionando adecuadamente. Pero este punto merece escrutinio detenido y sobre él se volverá más adelante.

El denominado plan de Las Cuatro Estrategias fue elaborado por el Gobierno de Pastrana Borrero y entregado a la opinión pública en diciembre de 1971. En relación con la capacitación de recursos humanos el documento afirma, en forma un tanto inconsistente con lo determinado en otras partes del mismo, que el SENA es "el organismo encargado de cumplir la política social del gobierno en el ámbito de la promoción y de la formación de los recursos humanos del país" (Departamento Nacional de Planeación, 1972). Pero el Plan reconoce una cierta limitación a la actividad del SENA, derivada en apariencia del origen preponderantemente “moderno” de sus recursos; en efecto, explícitamente se alude a la dificultad del Servicio para “irradiar mayor influencia directa, presupuestal y técnica, sobre los trabajadores independientes o sobre las actividades económicas de los pequeños grupos sociales organizados o creados por las comunidades”. Por lo demás, este documento vuelve a destacar la importancia de la enseñanza ocupacional y tecnológica y recaba la necesidad de fortalecer la educación media (educación media diversificada, escuelas industriales, bachillerato técnico, escuelas vocacionales agrícolas, escuelas agropecuarias, etc.). Es interesante notar cómo, cuando el Plan entra a considerar los instrumentos administrativos de que dispone el gobierno para ejecutar su política educativa que incluye la capacitación profesional), hace mención específica del SENA; pero cuando entra a fijar metas y programas, se abstiene de cualquier alusión al Servicio.

Al igual que en los planes de desarrollo anteriores, el tema de la capacitación de recursos humanos recibe especial atención en el Plan Para Cerrar la Brecha (Departamento Nacional de Planeación, 1975). Pero, también a semejanza de ellos, se habla mucho más de los programas que han de ser ejecutados por el Ministerio de Educación a través de los INEM, los Institutos Técnicos Agrícolas (ITA), y las Concentraciones de Desarrollo Rural (CDR) que del Servicio Nacional de Aprendizaje en cuanto tal. De hecho, las alusiones al SENA son casi incidentales. Una primera es la ya conocida exhortación para que el Ministerio de Educación Nacional y el Servicio colaboren entre sí. Otra se refiere a la política de descentralización industrial, la cual requiere una labor previa o concomitante de capacitación de los obreros y empleados; con las palabras un tanto ritualistas del documento: “Deberá llevarse a cabo un esfuerzo entre el SENA, las instituciones de educación superior y media y los organismos especializados en asistencia técnica y asesoría a la pequeña y mediana industria, para lograr la capacitación de los recursos humanos, teniendo en cuenta las disponibilidades específicas de las regiones”. Una tercera mención atañe al “programa de integración de servicios y participación comunitaria en zonas marginales urbanas” dentro de la cual debe el SENA prestar asesoría técnica a los bancos de trabajo, utilizando la experiencia de sus Programas Móviles Urbanos. En los 58 centros urbanos escogidos para adelantar este programa, el SENA deberá, según el Plan, desempeñar las siguientes labores específicas: "capacitación de mano de obra; préstamos de materiales y herramientas para desarrollar actividades de los bancos de trabajo; organización y puesta en marcha de la bolsa de empleo... y asesoría técnica para el montaje de pequeñas industrias".

En resumen, al escrutar las “políticas formales” de capacitación profesional explícitamente consignadas en los sucesivos planes de desarrollo se observa cómo, en el mejor de los casos, la existencia y la capacidad operativa del SENA han sido tenidas en cuenta de manera parcial o tangencial. En parte, ello puede obedecer a que los planes nacionales son más bien “cartas de intención" que guías específicas para el real desempeño de los gobiernos (Perry, 1972); en parte, a que la capacitación profesional sea mirada como un medio y no como un fin de la política económica y social; en parte, al que los planes, con su énfasis sobre lo novedoso y sobre lo que necesita de remedio, tiendan a “dar por sentados” la eficacia y las realizaciones del Servicio; pero también, en parte, a que ni siquiera los planeadores han cobrado plena conciencia del eventual significado del SENA para la ejecución de ambiciosas políticas globales, y a que reconozcan al Servico un cierto margen de autonomía.

Por lo demás, la relativa falta de articulación del SENA en el conjunto de las políticas oficiales explícitas, tienen que ser calificada a la luz de dos consideraciones bien significativas.

Primero, en un plano de análisis más general, resulta innegable la correspondencia cercana entre las sucesivas orientaciones del Servicio y la filosofía implícita en las distintas gestiones de gobierno. Hasta bien entrada la década de los sesenta, predominaron en el país el “afán industrializados y la creencia de que el crecimiento económico llevaría automáticamente a elevar el nivel de vida de las mayorías; en el terreno de la educación, era corriente denunciar el contenido “humanista” de los currículos y tachar el “desperdicio” que significaba su orientación “hacia el consumo”. Paralelamente, el SENA se consagraba a preparar la mano de obra requerida por los sectores modernos de la producción y a hacer hicapié en las dimensiones técnicas de la enseñanza. A partir de 1968, y sobre todo después de 1974, la presencia de los grupas marginados en la ciudad y en el campo empieza a ser percibida como un rasgo estructural de la sociedad colombiana, que no puede ser aliviado por el solo avance industrial. En consecuencia, el SENA inicia sus programas directamente encaminados a promover los sectores “tradicional” y “marginado”, a tiempo que busca afrontar el reto de una forma de producción cada vez más sofisticada en el sector moderno, por medio de sus nuevas labores en materia de desarrollo tecnológico y de asesoría empresarial. Además, a todo lo largo del proceso, el Servicio responde, en alguna medida, a las distintas estrategias de crecimiento “ligeramente desequilibrado”: industria, construcción y agricultura.

En segundo lugar, y para decirlo en forma un poco cruda, si los planes nacionales no han tenido en cuenta al SENA, los planes del SENA sí han tenido en cuenta los planes nacionales. Por lo menos en el Plan Quinquenal 1976?1980 (SENA, 1977), único entre los cinco planes elaborados hasta hoy donde se analizan y prospectan en detalle las estrategias del organismo, las referencias y directrices concretamente enderezadas a acoplar la labor del Servicio con las del sector público en su conjunto son abundantes y hasta minuciosas.

En términos de "política real”, las administraciones del Frente Nacional han desarrollado ?precisa y principalmente a través del SENA- una ingente labor en materia de capacitación de recursos humanos; en mayor o menor grado, todos los gobiernos han respaldado al Servicio y han considerado suyos los logros de la entidad. Pero, paralelamente al instituto, han sido estimuladas otras actividades oficiales de capacitación profesional las cuales, si no necesariamente compiten o se sobreponen a las tareas del SENA, podrían beneficiarse de la coordinación estrecha -y programada de antemano? con las ejecuciones de aquel organismo. Entre las iniciativas de capacitación profesional cuyo desarrollo no compete al SENA, se cuentan como principales: el modesto impulso oficial a las escuelas técnicas, industriales, comerciales y agrícolas; el ambicioso proyecto de los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM) y el proyecto paralelo, aunque de menor calibre, de los Institutos Técnicos Agrícolas (ITA); el patrocinio gubernamental a las carreras técnicas e intermedias, y la financiación masiva de estudiantes con crédito de ICETEX. En cada caso, las acciones parecen haber sido iniciadas y continuar en ausencia de estudios o planes previos que garanticen su armonización con los programas del SENA.

Para entender la relativa independencia y aun la falta de articulación del SENA con respecto al conjunto de las instituciones y políticas educacionales del país, cabría adelantar cinco explicaciones complementarias. En primer término, el SENA es la única agencia educativa oficial financiada a través de contribuciones parafiscales (de recaudo, destinación y administración específicas) y no con recursos generales del Tesoro. En segundo lugar, por su rango de especialización (educar para y en el trabajo), porque abarca áreas que trascienden la esfera estrictamente educacional (desarrollo tecnológico, asesoría empresarial, promoción económica del sector informal), por su metodología de la enseñanza, por su “clientela institucional” (empresas y trabajadores ocupados o próximos a ocuparse) y hasta por su misma filosofía (formar “productores” no tanto como “ciudadanos”) el SENA se aparta del grueso de las instituciones educacionales del sector público (aunque debería estar más cerca de los demás establecimientos oficiales de enseñanza técnica media). Como lo tercero, no debe ser ignorada la tendencia de toda organización compleja ?burocracia, ni se quiere? a proteger los valores e intereses que le son propios: en la historia del Servicio, particularmente durante la pasada década, se observa cierto “celo” y cierta reticencia a ser enmarcado dentro de políticas dictadas “desde afuera”; en otro sentido, la expansión del SENA y su emprender nuevas líneas de acción pueden verse como frutos de un proceso relativamente endógeno y autónomo, donde el concepto original de “capacitación” va siendo enriquecido y ampliado; o, todavía desde otro ángulo, parece clara la conciencia, entre los muchos funcionarios del SENA que fueron entrevistados por FEDESARROLLO, de que el organismo y su personal perderían al ser incorporados dentro del aparato educativo nacional (“politización” indebida, distintas escalas de remuneración y patrones de contratación, menor prestigio y autonomía reducida). Cuarto, los gremios y trabajadores mantienen un cierto sentido de “propiedad” sobre el SENA; que sea legítimo o no, ese sentimiento lo abonan su destacada participación en la toma de decisiones, su directa contribución económica, la propia historia del Servicio y el consentimiento, expreso a veces, tácito a veces, del mismo gobierno. En quinto lugar, podría aludirse a los “celos” interministeriales o, cuando menos, a la carencia de coordinación efectiva de las políticas sociales que suele registrarse dentro del sector público en contraste, por ejemplo, con la concertación que prevalece dentro del “equipo económico” del gobierno.

Políticas de empleo

Una dimensión importante de las políticas oficiales relativas al uso eficaz de los recursos humanos en la actividad económica se refiere, por supuesto, a la plena incorporación de la fuerza laboral en ocupaciones productivas. Este punto de vista sin embargo no aparece con relieve antes del Plan de Desarrollo 1969?1972. Afirma el documento que el empleo “es un objetivo fundamental del proceso de desarrollo económico y no (un) subproducto de la ínteracción de otras variables”, notando cómo “el crecimiento del sistema productivo colombiano no ha generado un volumen suficiente de demanda para absorber la abundante oferta de mano de obra, bien sea porque la calidad de esta última no se ajusta a los requerimientos de aquella o porque la estrechez del mercado, o las tecnologías adoptadas, restringen dicha demanda” (Departamento Nacional de Planeación, 1969).

El reconocimiento del problema del desempleo y de la necesidad de buscarle alguna solución condujo, dentro del Plan de 1969, a esbozar una serie de directrices concretas para la actividad del SENA. Se creaba el Servicio Nacional de Empleo, con los objetivos básicos de obtener la información necesaria “para el funcionamiento eficiente del mercado de trabajo”, preparar “análisis periódicos sobre la situación del mismo”, y formular y revisar “políticas de empleo ajustadas a la realidad”. El documento encomendaba entonces al SENA que, basado en tal información, procediese a diseñar proyectos de “reconversión ocupacional”, que adoptase un “sistema de unidades móviles de formación para llevar la enseñanza de oficios a zonas periféricas”; que pusiese en marcha los programas para la formación acelerada de los desempleados (programas que el Decreto 3123 de 1968, reorgánico del SENA, ya contemplaba)*, y que organizase proyectos de asesoría a las empresas pequeñas y medianas, con el propósito de elevar el nivel técnico, y por ende la productividad y capacidad empleadora de las mismas. Por otro lado, el Plan de 1969 asignaba al SENA la tarea de adiestramiento de la mano de obra en los casos de demanda insatisfecha o de oferta desempleada en regiones o sectores determinados.

Para el Plan de Las Cuatro Estrategias, los problemas de desempleo y de subempleo habrían de tratarse, en forma casi exclusiva, a través de herramientas de demanda esto es, mediante la rápida expansión de los sectores económicos definidos como prioritarios: la industria de construcción, las exportaciones no tradicionales y, en menor grado, la agricultura. Corolario de este enfoque de demanda fue quizá el escaso relieve concedido al SENA, cuya contribución al empleo se centra, naturalmente, en el lado de la oferta.

A su paso, el Plan Para Cerrar la Brecha vuelve a preocuparse por adoptar políticas que inciden directamente sobre la mejor utilización de los recursos humanos. Se acentúa, por ejemplo, el apoyo que debe ofrecerse al pequeño productor agropecuario, porque se estima que él puede generar un mayor empleo con menor inversión (o, en todo caso, reducir el “desempleo disfrazado”). De ahí que el nuevo Plan asigne otra vez al SENA una tarea específica relacionada con el problema del desempleo: la ya mencionada asesoría técnica que debe el Servicio a los bancos de trabajo, a ser creados dentro de los Centros de Desarrollo Vecinal (CDV); pero, fuera de ésta, no se señala ninguna responsabilidad concreta al SENA en la lucha contra el desempleo.

En rigor, una estrategia concertada de pleno empleo, supondría hondas transformaciones en toda la estructura económica del país dentro de las líneas sugeridas, por ejemplo en la conocida propuesta para Colombia de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 1970). Contra un patrón tan ambicioso, resulta claro que ningún gobierno ha hecho de la eliminación del desempleo el eje céntrico de su “política formal”. Pero, en la esfera de las “políticas reales”, no puede negarse que la meta del empleo figura entre los considerandos o, al menos, entre las restricciones mejor atendidas de innumerables decisiones públicas. En el manejo diario del instrumental macroeconómico (herramientas monetarias, cambiaria, fiscales o tributarías), en el diseño de políticas laborales y de capitalización, o en las medidas de contenido demográfico ?para citar unas pocas instancias? la perspectiva del empleo juega sin duda un papel descollante. La misma diversidad y complejidad de estas decisiones hace sin embargo difícil examinar su impacto sobre la meta ocupacional, para no hablar ya de las respuestas del SENA a tan cambiantes iniciativas.

En síntesis, la política “formal” de los gobiernos del Frente Nacional, consignada en sus respectivos planes de desarrollo, generalmente no ha dado énfasis a los programas explícita y directamente orientadas a fomentar el pleno empleo de los recursos humanos. Cuando lo han hecho, particularmente en el Plan 1969?1972, han sido asignadas al SENA unas pocas tareas específicas para combatir el desempleo o el subempleo; pero estas apenas implican una reorientación parcial en las actividades del Servicio, permaneciendo la mayoría de ellas inalteradas y al margen de los planes referidos.

Con todo, habría que insistir en que las sucesivas orientaciones del SENA corresponden, en líneas generales, a la filosofía implícita de los distintos gobiernos, en que muchas políticas “reales” de los mismos atienden más o menos directamente a consideraciones de empleo y en que los planes del SENA, el último en especial, sí consultan los Planes Nacionales de Desarrollo.

Las Políticas Oficiales de Asesoría Empresarial y Desarrollo Tecnológico

Ninguno de los planes nacionales de desarrollo o decretos gubernamentales considerados en esta sección, pone de manifiesto políticas "formales" y comprensivas en materia de asesoría a las empresas. Han existido sí varios programas de asistencia técnica al productor, sea éste tradicional o moderno: la Caja Agraria, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, el Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto de Investigaciones Tecnológicas, la Corporación Financiera Popular, el Instituto de Fomento Industrial, el Fondo de Promoción de Exportaciones, Artesanías de Colombia, la Fundación para Investigaciones Científicas y Tecnólógicas y el propio SENA, han ofrecido desde hace años, en mayor o menor grado, asesoría directa a las empresas. Pero tal asesoría ha sido prestada en desarrollo de una "política real”, propia de la entidad respectiva y congruente con sus metas particulares, pero en ausencia de clara coordinación y, en todo caso, ajena a una "política formal”, general y sistemática, emanada del alto gobierno.

Por lo demás, buena parte de las labores de "asesoría empresarial” cumplidas por los citados organismos del gobierno tocan más propiamente al área del desarrollo tecnológico, por confinarse a programas de asistencia técnica. En este contexto, apenas cabe destacar cómo la reestructuración del SENA, en 1968, le anadió dos funciones específicas de asesoría empresarial. Primero, “dar cooperación técnica a los empleadores en la estructuración de servicios de relaciones industriales, con la finalidad de que se establezcan métodos y procedimientos centífícos de selección, promoción, administración y capacitación de personal”. Y segundo, "organizar, a través de asesorías a los empleadores, programas de formación y de promoción profesional en el empleo, para los trabajadores administrativos y operativos de todos los niveles ocupacionales" (Decreto 3123 de 1968).

Durante el Frente Nacional, sólo a partir de la administración Lleras Restrepo empieza a notarse un esfuerzo oficial multifacético por regular el “desarrollo Tecnológico” o “avance técnico” del país. Antes de esa época, el gobierno se había limitado a establecer algunos institutos, o a estimular otros, para que adelantaran investigaciones tecnológicas en sectores específicos de la economía (Chaparro, 1978). Con tal finalidad fueron fundados, por ejemplo, el Instituto de Investigaciones Tecnológicas (IIT) en 1957, o el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) en 1962. Pero sólo a partir de 1967 comienza a ser delineada una política comprensiva. Primero, se buscó controlar las transferencias tecnológicas internacionales, por medio de los comités de Regalías constituidos en 1967, y Asesor de Licencias Globales del Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX). Segundo, se dió impulso a la investigación tecnológica con la creación del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales "Francisco José de Caldas" (COLCIENCIAS) en 1968. Tercero, se creó, también en 1968, un Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYT) para asistir al Gobierno en la formulación de políticas científicas y tecnológicas. Con todo, el SENA no fue siquiera mencionado en relación con una cualquiera de aquellas iniciativas.

Más adelante, el Plan de las Cuatro Estrategias afirma la necesidad de buscar cuidadosa y selectivamente una cooperación técnica internacional e insiste así mismo en la conveniencia de respaldar el Plan Nacional de Cooperación Técnica Internacional, aprobada por el CONPES en 1971. Pero aunque el SENA era ya en la época una de las entidades oficiales más involucradas en convenios internacionales de asistencia técnica, tampoco le menciona en tal contexto el documento en cuestión.

Por último, el Plan para Cerrar la Brecha propone una acción oficial diferenciada en lo tocante al desarrollo tecnológico de la industria: si se trata de empresas modernas, ellas mismas deben correr con los costos de su avance técnico; pero, para la pequeña y la mediana industria, el gobierno asume la obligación de “apoyar los servicios de información, desarrollo y asistencia técnica, los cuales se realizarán como un esfuerzo conjunto de la Corporación Financiera Popular, Colciencias, el Instituto de Investigación Tecnológica y los gremios de pequeños y medianos industriales” (Departamento Nacional de Planeación, 1975).

Sorprendentemente, pues, ninguno de los documentos significativos del gobierno en el campo del desarrollo tecnológico alude al aporte del SENA, entidad que desde muy temprano en su existencia ha sido un vehículo importante de difusión e innovación tecnológicas, según se verá en la sección correspondiente. La ausencia de coordinación y aun de definiciones explícitas en este terreno, no necesitan ser recalcadas para mostrar la autonomía del Servicio ?por omisión, infortunadamente, en este evento particular?.

Las Políticas Oficiales Referentes al Sector Informal

El sector "informal", "rezagado", “premoderno” o "precapitalista" abarca dos subsectores: el “marginal” y el “tradicional”. Dentro del primero se cuentan aquellos individuos de muy bajo nivel de ingreso, cuyo único recursos para subsistir consiste en su fuerza de trabajo y cuya participación laboral se limita a ocupaciones inestables o residuales. El subsector “tradicional” está conformado por quienes aplican la capacidad laboral propia y la de su familia, además de sus escasos medios de capital, a la producción de bienes o a la prestación de servicios de naturaleza marginal dentro del sistema económico.

En su condición de productores potenciales, los planes de desarrollo han pretendido aliviar la situación de los marginales por medio de estrategias de absorción de la mano de obra excedente dentro de las actividades más modernas de la economía; tal orientación plasma en las ya reseñadas políticas de empleo dentro de los planes. En este contexto, como también se dijo, al SENA le fue asignada la responsabílidad de capacitar rápidamente a los desempleados y subempleados en la Reforma de 1968. Con la coyuntura de tensión popular manifiesta en las elecciones de 1970. El Servicio fue inducido a montar apresuradamente los PPPU y PPPR que eventualmente habían de madurar como programas móviles. Como se verá en la sección pertinente, estos programas buscan facilitar la absorción de mano de obra marginada.

Considerados en su calidad de consumidores, la más definida política oficial hacia los marginados ha consistido en el estímulo a los proyectos de Acción Comunal.

Durante los primeros años del Frente Nacional, el gobierno dio considerable impulso a las organizaciones comunales. En virtud de la Ley 19 de 1958, el Estado asumió la responsabilidad de promover, orientar y subvencionar la Acción Comunal, y quedó facultado para delegar en las Juntas respectivas funciones de control y vigilancia de determinados servicios públicos.

La Acción Comunal ha tenido dos claros propósitos. El primero, contribuir a la elevación de la “calidadde vida” en su aspecto material, por medio de la "autoayuda": construcción de escuelas, puestos de salud, facilidades recreacionales, sistemas de suministros de agua potable, etc.; en esta forma se intenta suplir la incapacidad del Estado en la prestación de los servicios públicos. El segundo propósito de la Acción Comunal es reducir la pasividad de la población marginada ybuscar su participación en labores conducentes a su mejor estar (Edel, 1968; Dix, 1967).

Desde un punto de vista más analítico, se ha sugerido que la razón de fondo para promover la Acción Comunal fue la necesidad de modificar la actitud beligerante de la población desplazada por la violencia que azotó al país durante tantos años (OIT, 1970).

El interés oficial por la Acción Comunal se mantiene. En 1968, el Decreto 3159 instituyó la Dirección General de Integración y Desarrollo de la Comunidad, la cual definió más técnicamente los objetivos del programa, y a la vez creó el Fondo de Desarrollo Comunal, encargado de centralizar y racionalizar los aportes del gobierno a los organismos comunales. Por lo demás, tanto el Plan Decenal como el de Las Cuatro Estrategias conceden gran importancia a la Acción Comunal, a su paso la Administración López continúa fomentando la Acción Comunal, aun cuando en Para Cerrar la Brecha no se le otorga especial relieve.

En la conducta práctica de las Juntas de Acción Comunal, pese a sus logros dispersos, es necesario apuntar cómo la frecuente intromisión de intereses personales y de pequeña política por parte de sus directivas ha entorpecido a menudo el avance de los proyectos (Edel, 1968).

Las estrategias oficiales hacia el subsector tradicional pueden ser agrupadas en dos categorías: actividades de asistencia o de soporte económico y técnico, y actividades de fomento a la organización cooperativa.

Entre las instituciones del sector público cuya esfera de responsabilidades incluye la prestación de servicios específicos de apoyo a las empresas rurales y urbanas del subsector tradicional, podrían lístarse el INCORA, Artesanías de Colombia, el ICA, la Caja Agraria, CECORA, el Banco Popular, la Corporación Financiera Popular, la Corporación Financiera del Transporte y otros más. Aun cuando el SENA tiene convenios y ejecuta programas conjuntos con varias de aquellas entidades, su descripción por menorizada trasciende los límites del presente estudio. Baste indicar cómo estas múltiples iniciativas no se registran, por lo común, dentro de un marco definido de política “formal” hacia el subsector "tradicional", cómo la coordinación entre agencias se efectúa sobre bases ad hoc, y cómo la participación del SENA obedece siempre a la concepción "promocional", que será evaluada en la sección pertinente.

El apoyo gubernamental al movimiento cooperativo es de vieja data (en 1888 fue reconocida personería jurídica a las primeras cooperativas). El estatuto legal que actualmente preside la vida de estas entidades es el Decreto 1598 de 1963, Decreto que hizo más fácil su constitución y funcionamiento. El Decreto Legislativo 1587 del mismo año estableció la Superintendencia Nacional de Cooperativas, con el objeto principal de "dirigir, fomentar y orientar la política cooperativista del gobierno y ejercer la inspección y vigilancia de las cooperativas". Por último, en 1969 el gobierno dió existencia a FINANCIACOOP, organismo encargado de administrar y distribuir el crédito para las cooperativas del país.

En el terreno de la política "real", la actitud gubernamental positiva de los gobiernos del Frente Nacional hacia el movimiento cooperativista se pone de presente en varios hechos. Primero, entre 1960 y 1975 fueron concedidas 1.156 personerías jurídicas a organizaciones de esta índole, en tanto que las personerías reconocidas durante los 72 años precedentes sumaron apenas 1.340. Segundo, un 21% de las cooperativas existentes ha derivado sus recursos de fondos administrados por el sector público. Tercero, como nota el censo levantado en 1975: “El sector cooperativo cobra fuerza especialmente entre 1960 y 1975, ya que se incorporan a él nuevos grupos sociales en las áreas urbana y rural de la casi totalidad de las secciones del país. A partir de 1960 y hasta 1975, se crean 2.218 cooperativas de las 2.496 cubiertas por el censo, lo cual implica una tasa de crecimiento compuesta de 15.8% en los últimos 15 años, durante los cuales se aceleraron simultáneamente los procesos de concentración urbana, producción y comercialización del país” (DANE, 1977).

Por supuesto, una proporción considerable de las entidades cooperativas funciona dentro del sector moderno y para suplir sus necesidades; como es cierto que la mayoría de ellas tiene un objeto social distinto de la producción o comercialización de bienes y servicios. Pero, en apariencia, un porcentaje bien elevado de las cooperativas del sector "tradicional" que atienden las necesidades de los socios en su calidad de productores, ha sido fomentado por entidades oficiales como CECORA, Artesanías de Colombia y el Servicio Nacional de Aprendizaje.

En conclusión, puede afirmarse que ha existido interés por parte de los gobiernos en dar apoyo al sector informal. Durante las últimas administraciones se destacan dos puntos esenciales. El primero se basa en la teoría de la absorción de mano de obra a favor del crecimiento de los sectores modernos de la economía; la viabilidad de esta concepción “incorporativa” será evaluada en otra sección del presente estudio. El segundo es el desarrollo de una política más ambiciosa, la cual parece reconocer que el sector informal necesita un impulso decidido, dado que es casi imposible que pueda desaparecer. En tal sentido se propone una política que cubra no sólo al segmento “marginal”, sino que llegue al subsector “tradicional”. El gobierno Lleras Restrepo fue, tal vez, uno de los más interesados en este tipo de política, la cual se reflejó en la creación de los Programas móviles dentro del SENA. En el Plan Para Cerrar la Brecha, la estrategia de apoyo al sector tradicional se hace singularmente explícita con el novedoso programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI).

Dos estudios de caso

Con el propósito de ilustrar concretamente la manera como el SENA encuadra o deja encuadrar dentro de las prácticas institucionales del sector público, cabe examinar dos ejemplos representativos: la operación de los Institutos de Educación Media Diversificada y el papel atribuido al Servicio dentro del Programa de Desarrollo Rural Integrado. En el primer caso, podrían mediar relaciones de competencia, sobreposición de funciones o coordinación programática entre el SENA y los INEM, puesto que se desempeñan en el área común de la educación técnica. En el segundo caso, se aspira a concertar la acción de once entidades oficiales para elevar el nivel de vida de los campesinos minifundistas; cómo se distribuyen las funciones y cuáles han sido las experiencias de coordinación entre agencias, dentro de este ambicioso programa para el sector informal?

Los institutos nacionales de educación media diversificada (INEM)

A primera vista, y toda vez que el SENA se define legalmente como “el organismo encargado de cumplir la política social del gobierno en el ámbito de la promoción y de la formación de los recursos humanos”, la sola existencia de los INEM podría interpretarse como otro ejemplo del innecesario peralelismo institucional que parece aquejar ciertas ramas de la administración pública; el hecho de que los INEM y el servicio dependan de distintos ministerios tendería a reforzar una tal impresión. Pero al examinar más detenidamente el punto se encuentran diferencias importantes entre los dos organismos, diferencias que en gran medida justifican su operación independiente.

Por medio del Decreto 1962 de 1969, la administración Lleras Restrepo estableció las bases legales para la creación de 19 Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM). Constituidos como un paso adicional en la extensión de la enseñanza media, los INEM se organizaron para ofrecer simultáneamente programas académicos y vocacionales. De ahí que los institutos aspiren, de manera expresa, a preparar sus estudiantes para culquiera de dos alternativas: tomar ocupación remunerada al culminar el ciclo de educación técnica media, o proseguir estudios superiores en la universidad. Como apunta un observador: "Los INEM en Colombia son un quivalente a (sic) los Comprehensive High Schools de los Estados Unidos y su función es similar: encaminar a un sector de estudiantes de secundaria directamente hacia el mercado de trabajo o hacia carreras técnicas" (Arnove, 1978).

La formación INEM abarca seis períodos lectivos. Durante el primero y el segundo se ofrece una introducción a todas las ramas del saber; tercero y cuarto son años de capacitación vocacional en el área elegida por el alumno; los dos años finales se especializan en una “modalidad” dentro del "área" previamente cultivada. Al completar el sexto año, se expide el título de bachiller a quien haya mantenido un promedio ponderado en sus calificaciones no inferior a 3.5 sobre 5; quienes no han podido cumplir con este requisito reciben un "certificado de competencia". Estos, sin embargo, podrán obtener el título de bachillerato mejorando su promedio mediante cursos complementarios (Rivera, 1969).

Las áreas y modalidades existentes dentro de los INEM, en enero de 1978, son las siguientes: Area Académica: modalidades de ciencias y de humanidades; Area Agropecuaria: modalidad agropecuaria; Area Comercial: modalidades de secretariado y contabilidad; Area Industrial:

(*) Estimado.

Fuente: Para alumnos matriculados, personal docente y número de establecimientos. 1970-1974, DANE Boletín Mensual de Estadística, No. 293 (Diciembre 1975); 1975, del mismo Boletín. No. 306 (Enero, 1977); l976?1977; datos inéditos del Ministerio, de Educación Nacional, División de Educación Media Diversificada. Para el número de egresadoa, la División de Educación Media Diversifica" modalidades metalmecánica, electricidad y electrónica, técnica industrial y de construcción; y Area Promocional: modalídad de desarrollo de la comunidad. Resolución No. 130 de 1978, Ministerio de Educación Nacional (enero 23).

Es útil mirar a continuación cuál ha sido el desarrollo de los INEM a través de su corta historia. Aunque las cifras del Cuadro 1 pueden engañar, porque cada año se incorpora una nueva "promoción" o “cohorte” de estudiantes*, la expansión de las matrículas ha sido acelerada al punto de cuadruplicarse en el lapso de 8 años. El incremento en la cantidad de profesores ha sido todavía más notable, quintuplicándose en el período considerado. En cuanto al número de establecimientos, éste se encuentra condicionado por la ley creadora de los INEM y los compromisos con las agencias internacionales que financiaron su creación**. Por último, en materia de egresados el crecimiento es más notorio si se quiere.

La comparación entre el SENA y los INEM puede cifrarse en tres aspectos: los objetivos de las dos instituciones, la frente de sus recursos y el producto final.

En cuanto a objetivos, existen más diferencias que semejanzas entre los INEM y el servicio. Los primeros son un tipo de escuela comprensiva, que busca calificar ciertos estratos de la Población, sea para ingresar directamente al mercado de trabajo, sea para emprender estudios universitarios. El SENA ha sido diseñado para capacitar personas, antes del empleo o en el mismo, según programas determinados en gran parte por las necesidades concretas de la empresa privada, y para brindar ciertos tipos de asesoría a los empleadores. No se puede desconocer que, en el campo de la capacitación profesional antes que en el del empleo, existen algunas coincidencias entre las dos entidades; pero el SENA se vincula más inmediatamente al medio de trabajo del educando, con mecanismos como el “patrocinio” o el contrato de aprendizaje y su particular metodología de enseñanza.

Los INEM reciben sus ingresos directamente del Presupuesto Nacional, a través del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE), entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, y perciben además el valor de las matrículas pagadas por los educandos. Por su parte, los recursos del SENA provienen ante todo del 2% de las nóminas de determinadas empresas, y también de sumas asignadas por convenios, ya con el gobierno nacional ?caso DRI? ya por acuerdos internacionales.

Entérminos del producto final, las personas egresadas de un INEM reciben el título de bachiller o el “certificado de competencia”; en otras palabras, el egresado está en condiciones de desempeñar un empleo inmediatamente o de incorporarse, también inmediatamente, a la universidad. El SENA produce trabajadores capacitados en diversas actividades económicas y en casi todos los niveles, listos para desempeñar actividades productivas, pero que carecen de los requisitos formales para continuar de inmediato estudios superiores.

Es claro pues que se dan diferencias importantes entre las dos instituciones. El hecho mismo de que exista una demanda superior a las capacidades, tanto para los INEM como para el SENA, sugiere que hay campo para las dos entidades y que ellas atienden mercados diversos.

Programa de desarrollo rural integrado (DRI)

Los objetivos del DRI pueden resumirse en siete puntos: a) buscar un incremento en los ingresos de los campesinos minifundistas; b) aumentar la producción agropecuaria, con énfasis en los alimentos incluidos en el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PAN); c) racionalizar la vinculación de los productores agrarios al mercado, tratando de aumentar el ingreso del productor y disminuyendo los precios al consumidor; d) aumentar las fuentes de empleo para los campesinos; e) construir vías de acceso a mercados de productos; f) llevar servicios básicos de salud, educación y electricidad a las "zonas DRI" y g) promover la organización y participación de la comunidad.

Son beneficiarios potenciales del DRI los pequeños productores del campo con fincas de una extensión hasta de 20 hectáreas, que no posean un patrimonio bruto familiar mayor de $500.000, que deriven como mínimo el 70 % de su ingreso de las actividades agrarias y que dediquen a las mismas la mayor parte de su tiempo.

El costo estímado para la ejecución del programa en los cinco (5) años propuestos es de $10.000 millones (US$229.6 millones). Las fuentes de financismiento son locales (53%) complementadas con recursos externos ? BIRE, CIDA y BID.

Las acciones propuestas dentro del DRI y la distribución de funciones entre los 11 organismos participantes son las siguientes: a) Organización y capacitación: se responsabiliza al SENA de la organización de la comunidad y de la capacitación de beneficiarios y funcionarios; b) Desarrollo Tecnológico: introducción de prácticas tecnológicas que incrementen el ingreso, la producción y el empleo, de lo cual se hace responsable el ICA; c) Crédito: otorgado por la Caja Agraria, de acuerdo con la previa evaluación del ICA; d) Mercadeo: CECORA correrá con la responsabilidad de promover y asesorar a los campesinos en la organización de cooperativas y en el proceso de comercialización; e) Recursos Naturales: con cargo al INDERENA se pretende difundir la tecnología necesaria para la conservación y explotación de los recursos naturales; f) Educación: se busca ampliar la cobertura, elevar los niveles de escolaridad y mejorar la calidad de la educación. En este campo se contará con la cooperación del Ministerio de Educación Nacional, los Centros Regionales de Capacitación, el ICCE, el ICA y el SENA; g) Programas de Salud adelantados por los servicios seccionales respectivos; h) Vías: el Fondo Nacional de Caminos Vecinales se encargará de la construcción, terminación y mejoramiento de caminos en las zonas de producción campesina donde se desarrolla el DRI; e i) Electrificación: se pretende obtener la prestación del servicio de electricidad a las regiones de economía campesina, para la cual se responsabiliza al Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL).

Hasta el momento no es posible hacer un análisis de los logros del DRI dado que apenas si se está adelantando el proceso de integración de las distintas actividades y de las entidades envueltas en el desarrollo del programa. Es claro que existe un alto nivel de complejidad administrativa en la armonización de los diferentes organismos, lo cual es hasta cierto punto una barrera muy difícil de franquear. Aparentemente se han superado ya algunas de esas dificultades dejando ver unos primeros resultados positivos.

Como se puede apreciar, existe una multiplicidad de responsabilidades en el DRI. Precisamente este programa pretende coordinar, como quizá no lo ha hecho ningún otro, los dineros públicos y la labor gubernamental en función de las necesidades del desarrollo del sector tradicional. En otras palabras, se reconoce la existencia de un amplio núcleo de la sociedad en condiciones muy difíciles el cual requiere, para su transformación, de una acción estatal muy variada, bien planificada y perfectamente coordinada.

Tal como se indicó anteriormente, el SENA tiene asignadas varias responsabilidades en relación con el DRI. Una concierne al proceso de información y persuación del campesino a fin de que éste colabore y se deje ayudar por el DRI. Otra se refiere asesoría tecnológica del pequeño productor agrícola. En esta materia, parece existir un acuerdo por medio del cual el ICA prepara y pone a disposición del SENA paquetes tecnológicos para que éste los comunique y enseñe a los campesinos de acuerdo con sus necesidades. Una tercera atañe a la organización de la comunidad. En este punto, los Comités Veredales han sido los centros de influencia del SENA; la labor ejercida en estas entidades fue al comienzo modestamente exitosa dado que se hacía énfasis en las obras físicas propuestas por el DRI, dejando casi de lado el punto básico de integración. Sin embargo parece que en la labor de organización comunitaria como tal ya se han hecho logros importantes.

En conclusión, los problemas iniciales parece se debieron a las dificultades antes mencionadas de coordinación interinstitucional. Además, dado que algunos de los programas para el sector rural eran anteriores al DRI, fue algo difícil hacer cambiar dentro de las instituciones la metodología existente. La experiencia de la participación del SENA en el sugiere, sin embargo, que esta entidad puede colaborar adecuadamente con otras instituciones del Estado conforme a planes generales de desarrollo.