El SENA Y el Sector Informal

El instructor SENA llega a una vereda. 

Método de los cuatro pasos: 4o. El trabajador-alumno hace y el instructor supervisa.  

Texto de: Ricardo Lucio A.
Asesor Nacional de Planeación, SENA

Es un hecho corriente en las economías dependientes, como la colombiana, que el empleo crece a un ritmo mucho menor que el crecimiento económico integral, especialmente en la gran industria y los sectores modernos de la economía. Consecuentemente, los beneficios del crecimiento económico se concentran en manos de unos pocos, sin que disminuyan significativamente las tasas de desempleo abierto o disfrazado; grandes masas de la población viven con ingresos de subsistencia o menores, sin acceso significativo al mercado de bienes de consumo; esto, como contrapartida, significa un cuello de botella para el crecimiento industrial, al limitarse las posibilidades de ampliación del mercado interior, por el poco poder adquisitivo de vastos sectores de la población.

La única solución viable para este callejón sin salida es crear mecanismos que aumenten la capacidad de consumo de estos grupos marginados de los sectores modernos de la economía, lo cual requiere incrementar su ingreso y, en última instancia, aumentar su capacidad productiva al margen del sector moderno de la economía, que se muestra incapaz de solucionar por sí sólo el problema del desempleo. De ahí el interés creciente por revitalizar, tecnificar y hacer competitivamente productivos los sectores informales y tradicionales de las economías de los países subdesarrollados y de ahí también la política reciente, común a estos países, de inyectar paquetes de asistencia social, técnica y financiera a los grupos potencialmente productivos de la ciudad y del campo; política auspiciada y fomentada, en primera instancia, por las agencias internacionales de desarrollo interesadas en la ampliación de los mercados locales, para asegurar una mayor rentabilidad a las ínversiones de la gran industria multinacional.

En Colombia esta tendencia se traduce en dos tipos de programa que buscan dotar de infraestructura básica, asistencia técnica, capacitación, canales de mercadeo, etc. tanto a la población de las zonas marginales urbanas (con los llamados “Centros de Desarrollo Vecinal”), como a los sectores tradicionales del campo (programas de “Desarrollo Rural Integrado”). Esta doble acción es incluida dentro de la filosofía del gobierno de López Michelsen (1974?1978) y forma parte del plan de desarrollo propuesto por el gobierno al país, “Para Cerrar la Brecha”; con estas políticas se busca integrar una serie de recursos financieros e institucionales, tanto del estado como de entidades extranjeras, a fin de elevar el nivel de vida, la capacidad productiva, los ingresos y el consumo de bienes y servicios de los estratos más pobres de la población colombiana.

Lo anterior explica por qué el SENA, entidad destinada originalmente a analizar y satisfacer las necesidades de calificación de mano de obra de los sectores modernos de la economía, para lo cual fueron diseñados la gran mayoría de sus centros de formación, su metodología de formación profesional y la capacitación de sus instructores, haya decidido revitalizar, reorientar y refinanciar las acciones destinadas a los sectores no modernos de la economía.

Esta decisión se hace muy explícita a partir de 1974: el nuevo director general, Eduardo Gaitán Durán, es constante vocero en sus discursos y documentos oficiales, de las políticas sociales del gobierno. Sin embargo, la intención de popularizar la acción del SENA, tanto por medio de programas propios, como integrándose en acciones conjuntas con otros organismos públicos, tiene sus antecedentes en la legislación de 1968, que oficializa formalmente al SENA. La misma ANDI, agremiación que representa los intereses de importantes sectores de la moderna industria y que había sido anteriormente el vocero principal de la "privatización" del SENA reconoce en su XXVII Asamblea, en 1971, el nuevo papel de SENA; a la empresa privada,, dice la declaración de la asamblea sobre "Formación Profesional SENA", corresponde la capacitación directa y efectiva en el trabajo; al SENA, como organismo público, le corresponde atender los aspectos elementales y masivos del problema de la capacitación popular, que se manifiesta en la ignorancia, impreparación y desempleo generalizado.

Para 1974, varios años de trabajo con los programas de promoción profesional popular han dado al SENA un bagaje de experiencias a partir de las cuales se puede evaluar, abrir nuevas perspectivas, hacer nuevos planteamientos y corregir muchas imperfecciones. Hay, por tanto, un terreno abonado para las nuevas políticas de la dirección general de fortalecer decididamente, a partir de 1975, la acción del SENA con el sector informal.

1975 y 1976 significan una primera etapa de replanteamiento de la acción. Se realizan una serie de estudios, evaluaciones y seminarios coordinados por la Subdirección General de Planeación y Control y por la Subdirección de Operaciones, en los cuales participan los funcionarios responsables, tanto a nivel nacional como regional. Los programas se identifican con un nuevo nombre: programas móviles urbanos y rurales (PMU y PMR) 1

Para evitar la dispersión, se crea una división de desarrollo que tomará a su cargo, primero la coordinación nacional de los programas urbanos y, luego, también la de los programas rurales. Con la organización operativa del SENA en 1977, a la división de Desarrollo Social, adscrita a la Subdirección General de Operaciones, se le asignan las funciones de coordinar la acción global del SENA con el sector informal, diseñar metodologías apropiadas de trabajo y coordinar la acción con la de otras entidades gubernamentales que participen en proyectos y programas de desarrollo social. A nivel regional, se crean las unidades operativas de desarrollo social, que realizarán la acción del SENA en el sector informal, utilizando para ello los recursos, puestos a su cargo, de los programas móviles urbanos y rurales y de los grupos de asesoría a las empresas pequeñas y medianas del sector tradicional.

La población objeto del Programa

Uno de los problemas más serios que ha enfrentado continuamente el SENA en este trabajo es la caracterización conceptual de la población objeto de los programas, dentro de los marcos económico-sociales del país. Los documentos producidos por el SENA no aportan mayor claridad al respecto: desde el punto de vista de los sectores económicos, se habla indistintamente de sector "tradicional","marginal" e "informal"; se habla también de empresas según sus tamaños ?grandes, pequeñas y medianas? e indirectamente se presume, sin mayor precisión conceptual, que las grandes y medianas pertenecen a la economía moderna, mientras las medianas y pequeñas son de economía tradicional; una: caracterización, todavía más imprecisa, es la " e se refiere al 50 % más pobre de la población colombiana. A mediados de 1976 la división de Desarrollo Social, de la Dirección General, produce un documento en que, al menos para los programas urbanos, se procura unificar criterios en cuanto a la caracterización de los distintos sectores de la población objeto de los programas.

Según esta caracterización, se consideran las actividades económicas como ?productivas cuando se ocupan de la elaboración de objetos materiales, y “no productivas”, cuando se ocupan de la prestación de servicios. Estos dos tipos de actividades permiten especificar los grandes sectores de la economía, de la siguiente manera:

A) Sector Moderno: se caracteriza por su vinculación a la economía capitalista moderna, tecnificación más adecuada, compatibilidad en el mercado, división, del trabajo, empleo de maquinaria, empleo sistemático y organizado de mano de obra asalariada, etc. Dentro de este sector, las actividades productivas se han agrupado en los llamados sector primario y secundario, mientras que las no productivas corresponden al sector terciario.

B) Las actividades no modernas de la economía se agrupan, a su vez, en el sector informal, que es dividido en dos:

1. Sector Tradicional, que agrupa actividades productivas, como la producción artesanal.
2. Sector Marginal, que agrupa actividades no productivas, como los servicios personales, ventas callejeras, etc.

En estos dos sectores, es corriente que las personas “ocupadas” registren niveles de ingreso muy bajos o no están plenamente ocupadas; el empleo es muchas veces un disfraz del subempleo encubierto.

Paralelamente, existe la gran masa de los desempleados, quienes a su vez son considerados en dos categorías:

1. El conjunto de desempleados que giran alrededor del sector moderno y que son producto de las oscilaciones y cielos de éste. Este desempleo se llama friccional.
2. Trabajadores del gran conjunto del sector informal que están absolutamente cesantes. Este desempleo se llama residual.

Esta caracterización, aunque todavía muy esquemática, permite al SENA, a medida que se vaya haciendo operativa, racionalizar su acción con el sector informal, especificar qué tipo de recursos deben destinarse a cada sector y definir prioridades de acción. El documento concluye con algunas vías de salida en la estrategia operativa, que permitirán definir políticas para cada uno de los cuatro grandes sectores de la población objeto:

1. Desempleo Friccional
2. Sector Tradicional
3. Sector Marginal
4. Desempleo Residual.

Definición de unos objetivos

En la definición de políticas con el sector informal, el SENA se hace cada vez mas consciente de su papel en la gestión de las políticas sociales del gobierno. Así, el objetivo fundamental de su acción con el sector no puede ser otro que el elevar el nivel de vida de los grupos humanos involucrados; en éstos, el nivel de vida no siempre está asociado al ingreso salarial, precisamente por su marginamiento del sistema remunerativo de la economía moderna; más bien implica, en la mayoría de los casos, aumento en los ingresos derivados del mejoramiento en la productividad, del ejercicio de oficios semicalificados o, inclusive, bienestar adicional producido por actividades destinadas al autoconsumo. Se adquiere cada vez mayor conciencia de que se participa con esto en una política redistributiva; su éxito no depende de la acción aislada de una entidad como es el SENA, especializada hasta ahora en formación profesional, sino de acciones globales de política, salud, crédito, fomento, etc. que incidan en el conjunto de la actual estructura socioeconómica colombiana. En la medida que comprende esto, el SENA se da cuenta que es un socio más de una tarea muy amplia, cuyos resultados están de ante mano marcados por una limitaciones que están más allá de su competencia.

Situada en esta perspectiva, la acción del SENA se traduce en dos objetivos operacionales concretos: capacitación y asesoría. Es decir, formación profesional o para profesional y trabajo en organización e integración de grupos comunitarios que de alguna manera puedan afectar la estructura económica de sus integrantes, bajo la forma de grupos asociativos de producción, de mercadeo, de servicios, de desarrollo de la misma comunidad, etc.

Características concretos de la acción del SENA

Una visión de conjunto a los programas móviles urbanos y rurales, a los programas y proyectos relacionados, dan la impresión de una gran heterogeneidad y dispersión: instructores diseminados por barrios y veredas de las regiones más diversas del país, promocionando por medio de los organismos locales existentes cursos de complementación y habilitación, asesorando pequeños grupos productivos; realizando la acción para la cual están capacitados, que muchas veces no corresponde a las necesidades concretas del sitio; adaptándose de mil maneras diferentes a las condiciones del trabajo y con muy diversos resultados desde el punto de vista del éxito de su misión... La reestructuración de los programas, sin embargo, permite el surgimiento de una serie de denominadores comunes que tipifican de una manera cada vez más clara la acción del SENA.

La primera experiencia de los ensayos anteriores es que no se puede transportar directamente a los programas móviles la formación profesional impartida en los centros. La formación de los centros fue planificada para atender las necesidades de reposición y expansión de los sectores modernos de la economía; razón por la cual su metodología parte de un análisis ocupacional y está destinada a preparar personas para desempeñar puestos de trabajo claramente definidos y ya existentes. Estos puestos de trabajo no existen en el sector informal; en cierta medida, la oferta tiene que generar su propia demanda. El SENA intenta entonces aplicar la metodología analítica, no ya orientada hacia un puesto de trabajo, sino hacia la elaboración de productos o familias de productos acabados, comercializables.

La organización y distribución del trabajo en las regionales se hace ahora partiendo de la zonificación de las ciudades y de las áreas rurales, lo cual permite detectar zonas de necesidades prioritarias y empleo más racional de los recursos. Dentro de este trabajo por zonas se ha venido desarrollando una técnica especial, aplicada a pequeños productores tanto del campo como de la ciudad. Se parte generalmente de un proceso productivo concreto dentro de la zona; este análisis permite clasificar, para cada etapa del proceso productivo, a los productores de alta, mediana y baja productividad; la alta productividad, en igualdad de condiciones, sé deberá al empleo de tecnologías más apropiadas; este tipo de tecnologías, complementadas con otras que aporten otros sectores, serán el punto de referencia para los sectores de mediana y baja productividad; los aportes tecnológicos exógenos servirán, así mismo, para dar salida a los cuellos de botella presentados en el proceso productivo. Este tipo de análisis, diagnóstico y trabajo con las comunidades productivas supone unas técnicas de investigación y trabajo que superan los objetivos de la simple capacitación profesional. Significa también la especialización y tecnificación de un buen número dé instructores urbanos y rurales en técnicas de análisis, gestión de micro?empresas, desarrollo comunitario, etc., para trabajar en estos proyectos: instructores de desarrollo social?empresarial (IDSE) para los programas urbanos e instructores de capacitación empresarial campesina (CEC) para los rurales.

Una de las características más notables de la acción del SENA en este terreno es la integración de recursos, a veces lograda y otras veces en vías de obtenerse, dentro de los nuevos cánones de las políticas iniciadas en 1974.

A nivel administrativo, la división nacional de Desarrollo Tecnológico es consciente de que, a pesar de ser coordinadora de las políticas, de ella sola no depende el éxito de la acción; se necesita contar con la concurrencia de otros recursos de las áreas operativas y administrativas del SENA; es necesario, así mismo, superar viejos prejuicios, de que los programas móviles funcionan solamente con instructores, sin ningún otro tipo de apoyo logístico por parte del resto del SENA. Desde el punto de vista operativo, la integración se lleva a cabo dentro del SENA y entre instituciones. Dentro del SENA, a nivel de unidades operativas, comienzan a trabajar conjuntamente instructores de base, instructores especializados y asesores de empresas en proyectos conjuntos, contando con el apoyo de los centros fijos. Interinstitucionalmente, los programas han permitido al SENA coordinarse con otras entidades, especialmente oficiales, dentro del cumplimiento de las políticas oficiales del gobierno, tales como el ICA, INDERENA, IDEMA, Caja Agraria, Planeación Nacional, Integración Popular, etc. El hecho más sobresaliente es la participación del conjunto de entidades estatales en la gestión de los programas de desarrollo rural integrado (DRI).

Resultados

Una consideración inicial indica que 1970 (año de la iniciación formal) y 1971 significan un gran auge en la atención del SENA al sector informal; a partir de 1972 se presenta una crisis progresiva, que disminuye el ritmo de actividad en el sector; en 1974 se replantea el programa, pero la planeación y organización de actividades dura hasta 1975, de modo que solamente comienzan a parecer resultados significativos a partir de 1976.

Esta consideración se encuentra confirmada cuantitativamente por las estadísticas producidas en el SENA sobre alumnos en formación y horas instructor invertidas para los programas móviles, agregadas con beneficiarios directos y horas instructor CEC:

Todas estas cifras indican ciertamente que el SENA está haciendo algo y con qué intensidad. Desafortunadamente los datos estadísticos escuetos presentan ciertos problemas: no se pueden comparar, por ejemplo, alumnos en formación para el modo aprendizaje, donde cada uno implica una dedicación de recursos en talleres, centro e instructores durante un año por lo menos, con alumnos formados en programas móviles, `muchos de los cuales solamente significan un mes de asistencia a un curso; por otro lado, los programas móviles tienen una serie de acciones en desarrollo comunitario y asesoría en producción que no son reductibles a las cifras presentadas. En segundo lugar, las cantidades de alumnos e instrucción producida están menos expuestas a control y verificación en estos programas; muchas veces la única fuente de información es el dato escueto reportado por el instructor sobre alguna acción adelantada en una vereda lejana, lo cual implica que no se puede descartar con absoluta certeza el que algunas veces se presenten cifras infladas, en el afán por demostrar el cumplimiento de determinadas metas.

Recopilando alguna información de tipo más cualitativo que cuantitativo, se puede añadir algo a los datos anteriores. Parece ser que el SENA no ha logrado realizar mucho más que la simple labor de capacitación con las personas ligadas a los sectores marginales: al no tener medios de producción, ni tener posibilidades de acceso a los sectores modernos, muchas de estas personas continúan, después de asistir a un curso del SENA, en sus labores rutinarias de servicios personales, ,ventas callejeras, etc.; el problema sigue siendo de orden estructural. Con los sectores tradicionales, por el contrario, sí se realizan acciones adicionales de organización y asesoría, en torno a estructuras de productividad ya existentes o posibles. Un nivel intermedio se ha logrado ligando programas móviles y proyectos de autoconstrucción comunitaria, ya que esta acción permite una capitalización inicial por parte de los individuos y de las comunidades y con ella generar cierta estabilidad y alguna base para tener acceso a mecanismos de crédito y fomento.

La experiencia del trabajo ha permitido sacar una conclusión adicional: parece que en los sectores rurales la cohesión comunitaria ha permitido a los instructores una mayor integración y compromiso con la comunidad: esta integración es más difícil en los sectores urbanos, donde el medio ambiente es más hostil a comunidades incipientes; sin embargo procesos metodológicos más acabados se han logrado en las áreas urbanas. De todos modos, la acción debe superar los escollos que presentan las limitaciones de la capacidad técnica y el conocimiento científico operacionalizable, todavía embrionario, del sector.

Precisamente para superar estas deficiencias inicia operaciones, a finales de 1976, el proyecto denominado PMUR, producto de un convenio de cooperación técnica suscrito entre los gobiernos de Colombia y Holanda, cuyo objetivo primordial es el diseño y prueba de una metodología para la promoción, establecimiento y asesoría de las formas asociativas urbanas y rurales que operan dentro del sector informal de la economía. Dicho proyecto, actualmente en proceso, funciona en coordinación con la división de Desarrollo Social del SENA y será de gran importancia para la evaluación y replanteamiento de la metodología con que se está afectando al sector informal.