Conclusión y Perspectivas

En términos análiticos, puede afirmarse que la fuerza de trabajo colombiana se reparte entre tres subsectores más o menos bien definidos: el moderno o formal, el tradicional y el marginal. Al subsector moderno pertenecen los trabajadores vinculados inmediatamente a las empresas urbanas o rurales más avanzadas y los desocupados temporales que actúan dentro del mercado laboral propio de aquellas empresas. El subsector tradicional está formado por quienes disponen de algún capital fijo al cual aplican la capacidad de trabajo propia y la de su familia para la producción de bienes o la prestación de servicios de carácter residual o coyuntural respecto del subsector moderno. El subsector marginal consta de aquellos individuos que sólo cuentan con su fuerza laboral y, en ocasiones, con un mínimo capital de trabajo, para el desempeño de ocupaciones “secundarias” e inestables. El obrero fabril, el empleado bancario y el profesional desempleado son ejemplos típicos del trabajador “moderno”; el minifundista y el artesano, lo son del trabajador “tradicional”; el lustrabotas, el vendedor ambulante y el campesino sin tierra que sirve a un pequeño agricultor, del trabajador “marginal”.

En su esfuerzo por cobijar todas las actividades productivas dentro del país, los programas del Servicio Nacional de Aprendizaje han venido diversificándose hasta incluir cinco categorías. Primero, calificación de mano de obra, bajo los “modos” de “aprendizaje”, “complementación”, “promoción” y “especialización”, típicamente en los centros fijos y para trabajadores del subsector moderno. Segundo, capacitación de “marginados” para su eventual empleo dentro del subsector formal, principalmente a través de la "habilitación" y la enseñanza en los programas móviles urbanos y rurales. Tercero, capacitación y asistencia a productores tradicionales, concretados en proyectos de “Desarrollo Social Empresarial” y de “Capacitación Empresarial Campesina”. Cuarto, selección, adaptación y transferencia de elementos tecnológicos para las empresas modernas y tradicionales. Y quinto, asesoría de gerencia, sobre todo en los campos de relaciones industriales y desarrollo organizacional, para empresas fabriles y de servicios. Por supuesto, estas varias líneas de acción se sobreponen o complementan de maneras complejas y aun sutiles, debido a la “reciprocidad de perspectivas” que media entre ellas, a la dificultad práctica para seleccionar trabajadores o empresas pertenecientes a un único y al hecho necesario de que el SENA aspire a combinar líneas de acción según las exigencias específicas de cada proyecto.

Para evaluar las ejecutorias del SENA es indispensable tener en mente su naturaleza inicial y su evolución histórica. El servicio nació como una agencia de capacitación de mano de obra para el sector moderno de la economía y financiado por él; las otras cinco funciones aparecieron gradualmente luego, en obediencia al triple proceso de "intensificación", "penetración" y “oficialización”. La "intensificación" fue sofisticando el primitivo concepto de “educación vocacional” para abarcar metodologías cada vez más penetrantes y comprensivas (formación para el oficio ? formación en el oficio ? formación para la empresa ? formación para el producto ? formación de la empresa); la “penetración” fue haciendo llegar los programas a núcleos más y más amplios de trabajadores, empezando a cubrir los tramos tradicionales y marginados; la “oficialización” fue acentuando el carácter gubernamental del organismo y calibrándolo como instrumento definido de las políticas públicas. Así, las acciones todas del SENA se remiten finalmente al criterio de capacitación, su principal “clientela institucional” continúa siendo el sector moderno, y los programas para marginados y productores tradicionales, como los de asesoría empresarial y desarrollo tecnológico, no pueden evaluarse ?por su condición derivada y su iniciación tan reciente? con el mismo rasero que se aplica a sus programas “clásicos” de capacitación.

El SENA y las Políticas Públicas

En cuanto establecimiento público encargado de adelantar la gestión “social del gobierno en el ámbito de la promoción y de la formación de los recursos humanos del país”, el SENA ha sido sin duda el principal instrumento de acción oficial para la capacitación técnica de mano de obra, como testifican casi tres millones de egresados en cuatro lustros, unas diez mil empresas promovidas o asesoradas en ocho años y un presupuesto equivalente al 2.5% de los ingresos de la Administración Central. Pero tal actuar no se ha visto enmarcado explícitamente dentro de ninguna “política formal”, ni se ha trazado de manera inequívoca el engranaje del organismo dentro del conjunto de instituciones gubernativas. Al revisar los enunciados públicos en materias de capacitación profesional, empleo, asesoría de las empresas, desarrollo tecnológico y organización del sector tradicional impresiona en efecto la poca conciencia de los planeadores acerca del papel potencial del SENA, la cortedad de las directrices propuestas para su desempeño y el escaso sentido de coordinación interinstitucional que parece inspirarlos.

La autonomía del Servicio dentro de la administración pública ?que, por lo demás, tiende a eximirle de vaivenes políticos y permite así mayor continuidad en su quehacer? no obedece naturalmente al mero "silencio" del alto gobierno. Más importantes son los hechos de contar con recursos financieros abundantes, estables e independientes del Tesoro; de poseer una “idiosincracia” singular y una eficiencia demostrada en su particular esfera de incumbencia; de registrar la complejidad y también algo de la "inercia" propias de una gran organización "burocrática'', con su tendencia a la “protección de fronteras” y a cuidar los intereses de la entidad per se; de constituir, en fin, un tesoro de concertación, de equilibrio por lo mismo, entre los gremios privados, los trabajadores, la Iglesia Católica y el gobierno.

Nada de lo dicho deniega el proceso de “oficialización” o de convergencia entre el SENA y el resto del sector público. Los cambios en la composición de los consejos directivos Nacional y Regionales que han venido afirmando la influencia del Ejecutivo, la fórmula que hace del Director un agente directo del Presidente de la República, los múltiples convenios y maneras de colaboración programática con otras instituciones del gobierno, la adopción de iniciativas inspiradas en esta o aquella coyuntura política (valga el ejemplo de los PPPU ? PPPR), la preocupación expresa en los planes del Servicio por acoplarse a los planes nacionales, el simultáneo “descubrimiento” de los sectores tradicional y marginado y, más diciente, la común inspiración en grandes estrategias o “modelos” de desarrollo son claras instancias de aquella convergencia.

Con todo y su gradual acercamiento, el SENA y la política pública podrían beneficiarse de una coordinación más cercana y mejor programada entre aquél y las demás entidades oficiales ocupadas de calificar mano de obra, de brindar asesoría a las empresas, de impulsar el avance técnico del país o de promover la organización del sector tradicional.

Actividades de Capacitación

Aún cuando el SENA, en su calidad de agencia de formación, participa en las virtudes y en los defectos propios de los modelos educativos que pueden denominarse "democrático" y “liberador”, su evaluación debe atender ante todo al propósito que le identifica: calificar recursos humanos para desempeñarse adecuadamente en la órbita del trabajo.

En comparación con otras entidades que, en diversos países, cumplen la función de capacitar recursos humanos, el Servicio Nacional de Aprendizaje ostenta siete rasgos típicos, ninguno de los cuales se justificaría bajo circunstancias de competencia perfecta en los mercados educacional y del trabajo. Primero, se trata de un organismo gubernamental, carácter explicable porque el mercado de por sí no produciría ni la cantidad ni la distribución de oportunidades, ni la composición de tipos y dosis de educación socialmente deseables. Segundo, el SENA ofrece instrucción gratuita al estudiante, proceder indicado en vista de las “externalidades” al educando en la capacitación técnica y de la aparente aptitud de ésta para redistribuir el ingreso. Tercero, el Servicio es único entre los establecimientos educativos del país en cubrir los costos de manutención del alumno a través del contrato de aprendizaje; esta provisión obedece a la necesidad de estimular la demanda por educación técnica, subvalorada en Colombia por distorsiones culturales, a la urgencia para el crecimiento económico de mano de obra con calificación intermedia y a la mayor facilidad de financiar al educando en programas vocacionales que en programas generales. Cuarto, el SENA, al formar para el trabajo, asume una tarea que, en principio, podría llenar cada empresa en sus propios cursos de adiestramiento; pero el hecho de que el trabajador entrenado no pueda ser legalmente retenido dentro de la firma significa otra “externalidad” que desanima al empleador individual y hace precisa la intervención de una entidad centralizada como el SENA. Quinto, el Servicio se financia con aportes obligatorios para la empresa, lo cual corresponde al carácter de “bien público” o “bien colectivo” que tiene la formación de mano de obra; de no verse forzada a contribuir financieramente, una firma “racional” lo evitaría sin dejar con ello de percibir los beneficios de la capacitación. Sexto, el SENA puede requerir cierta cuota de trabajadores de una empresa determinada para formarlos bajo la modalidad del contrato de aprendizaje: la baja rentabilidad de dicho contrato para el empleador y las necesidades de método y programación de cursos por parte del Servicio explican esta facultad. Séptimo, en modos de formación distintos del aprendizaje, el organismo no intenta pagar los “costos de oportunidad” del estudiante por la sencilla razón de que tales costos no se producen o de que el trabajador se encuentre en condiciones de asumirlos directamente. En principio, por lo tanto, los rasgos operativos básicos del SENA reflejan criterios indiscutibles de racionalidad económica por parte del trabajador?alumno, de la empresa financiadora o patrocinadora, del gobierno y de la misma agencia, amoldándose atinadamente a la situación colombiana.

Tanto su elevada rentabilidad económica como su valor en cuanto “simbolo de status” hacen que la educación en Colombia sea altamente demandada. Esta demanda, puesta al lado de la insuficiencia en la oferta, genera “cuellos de botella” dentro de la pirámide educacional y, en particular, una aguda presión post?primaria. La demanda potencial por cursos SENA es todavía mayor, acompañada de salario. Tras examinar las cuatro opciones que se abren ante el egresado de la escuela elemental (bachillerato “clásico” universidad, secundaria vocacional pagada, ingreso al SENA, búsqueda inmediata de ocupación lucrativa) se pone de presente cómo el Servicio tiende a seleccionar candidatos de clase media a media baja, o de clase alta con poca capacidad o motivación; pero su efecto redistributivo no alcanza a llegar a los estratos más necesitados de la población trabajadora.

La rentabilidad privada de la educación para el alumno del SENA es verdaderamente notable, por patrones nacionales o internacionales. De manera singular, el aprendiz disfruta de una altísima “tasa de retorno”, resultante de tener cubiertos sus costos de oportunidad, de la amplia aceptación que encuentra en el mercado, de la aparente adecuación del currículo a los requisitos del “oficio real” y, sobre todo, de la capacidad que ostenta el aprendiz para incrementar su salario a medida que gana en años de experiencia posteriores a su formación SENA.

Sobre las clases trabajadoras en su conjunto, el SENA incide de tres maneras principales. Primero, preparando sus estamentos calificados ?quizá tanto como un 20 % de la mano de obra actualmente en el mercado ? con los correlatos de un más alto ingreso, de una movilidad ascendente en la escala ocupacional y tal vez también del "aburguesamiento" del trabajador. Segundo, contribuyendo a la “maduración objetiva” de la clase obrera, al generar un proletariado “moderno'” y diferenciado de la masa trabajadora, al crear y difundir la "cultura técnica", al especializar para laborales "manuales" complejas u oficios “intelectuales” medios, y al inculcar el sentido de "disciplina industrial" a sus educandos. Y tercero, reflejando una cierta filosofía sindical ?la de la UTC? con su énfasis sobre el pensamiento cristiano y la concertación de intereses obre ro?patronales.

Por último, desde el punto de vista de la empresa, la mano de obra calificada constituye un insumo sencillamente imprescindible para adelantar en el proceso técnico o incrementar la productividad. Pero, por rentable que sea enganchar trabajadores calificados por el SENA, patrocinar aprendices es ordinariamente un "rnal negocio": de hecho, la firma que contrata un aprendiz no patrocinado por no menos de $35.000 de (1978). Así, los programas de capacitación del Servicio incluyen un elemento de subsidio o transferencia de recursos entre empresas y entre ramas de actividad económica dentro del sector moderno. El origen y la destinación de tales transferencias deberían ser examinados de cerca con el fin de asignar los subsidios dentro del marco de una programación más expresa.

Incorporación de los marginados

Tras el experimento, ciertamente fallido, de los PPPU?PPPR, los esfuerzos del SENA por capacitar trabajadores marginados para su incorporación al sector moderno han tendido a perder importancia como componentes de los PMU?PMR. Esta decisión tal vez merezca ser repensada a la luz de los muy sustanciales cambios ocurridos dentro del mercado laboral colombiano. Con una caída en la “tasa total de fecundidad” (número de niños por cada mujer) desde 7.0 entre 1938 y 1964 hasta 4.4 entre el último año y 1973, el ritmo de aumento en la oferta de mano de obra ha venido atenuándose; si a ello se suman la migración, cuantiosa en apariencia de trabajadores calificados hacia otros países y el mejor comportamiento de la demanda por fuerza de trabajo dentro del sector moderno, se tendrían elementos suficientes para esperar un gradual cambio de signo en la situación de desempleo y una apertura progresiva de las empresas modernas para enganchar trabajadores provenientes del mundo marginal. Con todo, el éxito de la estrategia “incorporativa” puede verse limitado por la existencia de cinco “barreras institucionales” a la movilidad del trabajador; el hecho de que la demanda de trabajo por parte de la firma avanzada sea “conjunta” más bien que individual; el hecho de que se compita por cargos más que por salarios; el hecho de que las empresas recluten de sus propios, “submercados laborales internos”; el hecho de que al trabajador marginado no se brinde una capacitación adecuada en la actualidad, de que ella no le sea económicamente posible o le sea menos rentable, y el hecho de que la incorporación al mundo moderno requiera otros ingredientes además de la calificación formal. Ante ello, haría falta mejorar la calidad de la formación impartida en los programas móviles (reduciendo tal vez su cobertura), consolidar los “puentes” para que el educando marginado pueda ingresar a los centros fijos y educar al empleador para que acepte e inclusive patrocine trabajadores provenientes de aquel subsector.

Promoción del Subsector Tradicional

A lo largo del pasado decenio se conjugaron cambios, en la realidad y en la manera de percibirla, para negar la creencia de que la expansión del sector moderno absorvería automáticamente las formas más arcaicas de producción. Esta nueva conciencia de una heterogeneidad permanente condujo, entre otras iniciativas públicas, a la creación de los DSE y los CEC dentro del SENA, orientados como están a organizar económica y socialmente las empresas tradicionales. La estrategia “promocional” del Servicio se justifica sin duda en atención a su alto valor social, a que el “cincuenta por ciento más pobre de la población” se ubica preponderantemente dentro del aquel subsector y a que la dinámica de las firmas modernas por muchos años seguirá siendo insuficiente para ocupar la mayoría de la fuerza de trabajo.

Frente a aquellas razones deben sin embargo ponderarse los límites de la estrategia promocional. Primero, se trata de proyectos costosos, prolongados e intensivos, que muy difícilmente podrían llegar a cobijar la totalidad o un número significativo de los productores necesitados. Segundo, la “capacidad instalada” y la experiencia acumulada por el Servicio parecen hacerle más eficaz en la búsqueda de otros objetivos. Tercero, la empresa tradicional, rural o urbana, típicamente se enfrenta con dificultades cuya solución trasciende las posibilidades del SENA: participación como proveedora en mercados oligopsónicos, o como oferente final en mercados oligopólicos o rudamente competitivos; estrechez del mercado; bruscas fluctuaciones en los precios y recurso inevitable a la “sobre?explotación” del trabajo para sobrevivir. Cuarto, con la inestabilidad del sector en su conjunto (pues éste sirve funciones residuales o coyunturales para el sector moderno) los proyectos de esta naturaleza tienden a crear “dependencia” de la empresa respecto del Servicio o, en todo caso, la promoción de algunos grupos puede tener por consecuencia indeseable el perjudicar a otras empresas tradicionales en la misma rama de actividad. Como mínimo, pues, los esfuerzos del SENA para el subsector tradicional deberían inscribirse dentro de una práctica gubernamental concertada a fin de atacar mancomunadamente los obstáculos que frenan su expansión.

Desarrollo Tecnológico y Asesoría Empresarial

La primera mirada a los del SENA explícitamente orientados a promover el avance técnico de los sectores moderno y tradicional, permite avanzar apenas conclusiones preliminares.

La acción del Servicio se ha concentrado sobre tres fases del desarrollo tecnológico: adaptación, selección y transferencia, con énfasis menor en los aspectos de generación, producción y comercialización de tecnología. Tal estrategia representa un comienzo lógico y, en general, adecuado a las actuales necesidades del país. En tanto exista un amplio repertorio de tecnologías susceptibles de ser transferido desde el extranjero o entre sectores y empresas nacionales, los costosos esfuerzos por generar tecnologías (investigación básica) no serían prioritarios; de su lado, la producción y comercialización directas de tecnología estarían más acordes con el espíritu y con la dotación material y administrativa de otras entidades oficiales o privadas.

Empero, la citada estrategia puede encontrarse con varias restricciones. En primer lugar, se enmarca dentro de un plan global de desarrollo tecnológico a nivel nacional, por la sencilla razón de que tal plan no existe. En segundo lugar, falta al SENA una definición clara de prioridades en cuanto al tipo de bienes y servicios cuyo avance técnico deba promoverse; el instituto responde más bien a iniciativas internas y “no programadas”. En tercer lugar, el desarrollo tecnológico se toma a veces como objetivo céntrico, a veces como apoyo y a veces como complemento de otros proyectos del Servicio; estas distintas orientaciones ?válidas todas y explicables además por la novedad del programa ? generan con todo cierta ambigüedad y cierta confusión administrativa. Por último, no siempre resulta posible (ni deseable) limitarse a algunas fases del desarrollo tecnológico. La generación, producción y comercialización deben ser emprendidas ocasionalmente por el SENA, y de hecho lo han sido; pero en vista de las muy distintas razones, costo?beneficio en cada etapa del desarrollo tecnológico, sería conveniente elegir los proyectos tras más ciudadosa evaluación.

El enfoque del SENA sobre la detección de problemas tecnológicos a partir de diagnósticos regionales (y más adelante de diagnósticos sectoriales) presenta buenas posibilidades de éxito. Por una parte, el problema se aborda así a la luz de circunstancias económicas y sociales bien específicas. Por otra parte, la difusión y asimilación de los resultados se facilita considerablemente. En tercer término, la participación de equipos interdisciplinarios permite examinar los problemas tecnológicos desde varios ángulos y no solo desde el punto de vista de la ingeniería. Y no menos, el método persigue enriquecerse con los elementos de “tecnología nativa” desarrollados por la experiencia de los productores.

La coordinación entre los programas tecnológicos y los de capacitación ?pese a sus costos inevitables? contribuye a integrar las perspectivas “práctica” y “teórica”, para beneficio de todos los participantes. Así, las experiencias recogidas en capacitación se emplean para abordar problemas concretos de índole tecnológica y a la inversa, en un proceso de retroalimentación.

En términos operativos, la mayor debilidad de algunos programas, explícitamente enderezados al avance técnico, se cifra en la insuficiente compenetración de los asesores con el “clima organizacional” y con otras condiciones prácticas de los usuarios. Otra vez, quizá haría bien el SENA en “congelar” un poco su tendencia a la diversificación y multiplicación de actividades ? talvez a costa de la calidad - para afirmar y consolidar lo ya logrado.