El SENA y los Sectores Tradicional y Marginado de la economía

Antecedentes

En su propósito inaugural y en sus labores de 1957 a 1968, el Servicio Nacional de Aprendizaje se definió como un organismo de calificación de mano de obra orientado en forma casi exclusiva a satisfacer las demandas del sector más modernizado de la sociedad colombiana, Aun hoy, la procedencia de sus recursos, la composición de su Consejo Directivo o las mismas naturaleza y vocación de su ?capacidad instalada", podrían ser invocados para poner en tela de juicio la conveniencia de que el Servicio se ocupe del sector informal de la economía.

Para comprender la vinculación del SENA al sector informa], es pues preciso aludir brevemente a la dinámica ocupacional del país a partir del decenio de los cincuenta, a los sucesivos diagnósticos formulados acerca de los sectores tradicional y marginado, y a los correspondientes cambios de énfasis en la política económica.

Después de la Segunda Guerra Mundial y hasta entrada la década del sesenta, el objetivo del pleno empleo no era valorado como meta propia de la planeación económica; de manera más o menos expresa, la ocupación total de la fuerza de trabajo era esperada como subproducto automático del incremento en el producto nacional (Marulanda, 1977). En consecuencia, la política se orientaba ante todo a estimular las actividades más dinámicas desde el punto del puro crecimiento del ingreso. Además, se suponía que el sistema económico era homogéneo; esto es, que no existían barreras ?estructurales" entre distintos subsectores, de modo que las actividades más modernas prontamente “difundirían" sus pautas tecnológicas e irían incorporando los estratos más tradicionales (FoxIey? et al, 1976). La orientación inicial del SENA encajaba así por entero dentro del diagnóstico y las estrategias dominantes por entonces.

Hacia la segunda mitad del decenio pasado, comienzan a sufrir revisión las creencias acerca del automatismo del empleo y de la homogeneidad del orden económico:

Tres factores contribuyen a gestar la nueva conciencia del desempleo como problema en sí. Primero, el freno a los impulsos exportador e industrializador, resultantes de la baja en el precio externo del café después de 1954, y de empezar a agotarse la etapa de las sustituciones “difíciles" como motor de la industrialización, respectivamente. Segundo, el rápido aumento en la oferta de trabajadores, consecuencia de la explosión demográfica [DANE, 1975] combinada con el "descubrimiento" de las limitadas potencialidades de empleo dentro del sector manufacturero [entre 1951 y 1964, no aumentó la participación porcentual de la industria en la ocupación]. Tercero, a estos fenómenos “objetivos" vinieron a sumarse la divulgación y discusión públicas de estudios que, como el informe de la Organización Internacional del Trabajo OIT (1970), presentaban con visos dramáticos el problema del desempleo.

Otros tres procesos confluyeron para subrayar la heterogeneidad de la economía y de la sociedad colombianas. En primer término, el ritmo vertiginoso de la urbanización ?fruto del crecimiento demográfico “natural” y de las corrientes migratorias, alimentadas éstas por las diferencias en el nivel de vida, por la modernización de la agricultura y por la violencia en los campos, ritmo que trajo consigo el expandirse de la “ciudad marginada” y el agravarse del dualismo urbano. De su lado, la gradual conversión del agro más moderno hacia el mercado exportador, la incipiente escasez de alimentos, las continuadas luchas por la tierra y el debate político en torno a la reforma agraria (incentivado éste por la Alianza Para el Progreso) daban relieve al dualismo dentro del ámbito rural. Tercero, en el terreno conceptual cobraban influencia los diagnósticos inspirados por la CEPAL (Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina), diagnósticos que no veían en el dualismo un fenómeno parcial y pasajero, sino el resultado "estructural" del estilo de desarrollo perseguido hasta entonces, hondamente enraizado en las esferas tecnológica, laboral y de estratificación social.

La aceptación del objetivo de empleo como uno de los propósitos céntricos de la política econ6mica se traduce, a partir de 1967, en reorientaciones visibles, aunque parciales y graduales, de la acción gubernamental. Concretamente, con la doble mira de generar o ahorrar divisas y de estimular la apertura de nuevos puestos de trabajo, se ha pretendido alterar de tres maneras la composición sectorial de la inversión, con énfasis sucesivos sobre la industria exportadora, sobre la construcción y sobre la agricultura.

De su lado, el reconocimiento de la heterogeneidad estructural dentro de la sociedad colombiana ha tenido por resultado tangible el diseño o fortalecimiento de proyectos específicamente enderezados al avance de las poblaciones tradicional y marginada: el cooperativismo, la acción comunal, la industria de artesanías, las asociaciones de usuarios campesinos, los programas de Alimentación y Nutrición, de Desarrollo Rural Integrado o de rehabilitación de Zonas Urbanas, son claras instancias de esta nueva actitud.

Ciertos signos económicos, como el curso más bien lento de la industrialización o la emigraci6n masiva de mano de obra calificada, pudieron causar en algún momento la impresión de que el mercado para el producto tradicional del SENA empezaba a saturarse, lo cual suponía una invitación para ensayar nuevas líneas de actividad. Si a ello se suma la continuada disponibilidad de recursos económicos por parte del organismo, la eficacia por él demostrada a lo largo de diez años y la creciente influencia del gobierno nacional sobre su gestión, resulta aún más comprensible la progresiva convergencia del SENA hacia las nuevas políticas de lucha directa contra el desempleo y de promoción del sector informal.

Estrategias hacia el sector

En virtud del estatuto reorgánico de 1968, el SENA fue autorizado para invertir hasta el 10% de sus ingresos en beneficio de los grupos tradicionales y marginados del país; con la contrapartida de otro 10% a ser aportada por el gobierno, la capacidad "teórica" de inversión en programas para el sector informal se acercaría hoy a los 400 millones de pesos anuales (de hecho, el Tesoro no ha cumplido con su cuota).

Iniciados en 1970, los primeros proyectos se inspiraron con exclusividad en el propósito de llevar la mayoría de la fuerza de trabajo a ocupaciones productivas y bien remuneradas dentro del sector moderno. Pero la expansión del empleo, lenta en apariencia, las dificultades metodológicas halladas en el esfuerzo de capacitar rápidamente a los marginados, el reconocimiento de que el subsector tradicional no se incorpora con facilidad a la economía moderna y el enriquecimiento suministrado por la experiencia, han marcado una transición gradual, donde pueden ser distinguidas tres etapas: enseñanza y capacitación, introducción de algunas formas asociativas, y programas integrados de organización económica y social para el subsector tradicional. Estas tres labores se acumulan, de modo que el Servicio las adelanta simultáneamente en la actualidad.

Los programas del SENA para el sector informal se inspiran en dos grandes estrategias, que podrían denominarse "incorporativa" y "promocional" respectivamente. La primera intenta capacitar mano de obra del sector informal, de manera que pueda movilizarse hacia el sector formal. La segunda capacita fuerza de trabajo para actividades propias del sector informal. Estas dos estrategias difieren en cuanto a sus supuestos y en cuanto a la conformación del grupo social que aspiran a beneficiar.

a) La estrategia "incorporativa” actúa sobre dos supuestos. Primero, que existe algún dinamismo ocupacional dentro del sector moderno, de modo que él pueda absorber trabajadores adicionales. Segundo, que las restricciones institucionales no son tan fuertes como para impedir el desplazamiento del trabajador desde el sector informal hasta las empresas modernas. A su paso, la viabilidad de la estrategia "promocional" depende en principio de tres supuestos. Primero, la capacidad de expansión económica de las actividades propias del sector informal. Segundo, el que la capacitación empresarial constituya en efecto el insumo crítico (o "cuello de botella") para el avance de tales actividades. Tercero, el que la tecnología tradicional pueda ser difundida efectivamente y el que la “frontera” económica?tecnológica no esté demasiado lejana.

b) En teoría, los grupos beneficiarios de una y otra estrategia no se distinguen nítidamente. En la práctica se han diferenciado, sobre todo dentro del sector urbano: la estrategia íncorporativa cobija a los marginados de la ciudad, al paso que la estrategia promocional se concentra en grupos del subsector tradicional.

Las estrategias descritas se han individualizado o combinado en los siguientes programas y subprogramas:

Hasta 1974,

1. Programas de Promoción Profesional Popular Urbana (PPPU)
2. Programas de Promoción Profesional Popular Rural (PPPR).
De 1974 en adelante,
1. Programas Móviles Urbanos (PMU)
a. Enseñanza y/o Capacitación
b. Asociaciones de Producción y/o Comercialización
c. Asociaciones de Servicios
d . Desarrollo Social Empresarial (DSE)
2. Programas Móviles Rurales (PMR)
a. Enseñanza y/o Capacitación
b . Asociaciones de Producción y/o Comercialización
c. Capacitación Empresarial Campesina (CEC)

Programas incorporativos

Dentro de esta estrategia se enmarcarían los PPPU, los PPPR, los PMU y los PMR de enseñanza y/o capacitación.

En un principio sólo existían los PPPU y los PPPR, consistentes en cursos de corta duración, sin estudio previo de la demanda, en oficios rudimentariamente calificados (v.gr. recolector de algodón, cortador de caña de azúcar, cortador de madera, etc.) sin seguimiento, sin esfuerzos complementarios de organización y trasladando mecánicamente la metodología de los centros fijos. Se capacitaba al trabajador para puestos eventuales u ocasionales de trabajo específico, cuales son los propios del sector formal

Aunque las denominaciones PPPU y PPPR desaparecieron, sus equivalentes subsisten como parte de los PMU y los PMR de enseñanza y/o capacitación, respectivamente. En su forma actual, es cierto que este tipo de programas resulta muy poco costoso y de amplia cobertura, que puede ser útil en circunstancias concretas de demanda (como el boom de la construcción) y que puede servir a trabajadores ya ocupados en el oficio o como iniciación de programas más comprensivos del SENA. Sin embargo, su capacidad para asegurar empleos remunerativos y estables es bastante escasa; por ello, las actividades de pura enseñanza han perdido ¡importancia relativa dentro de los PMU y los PMR.

Programas promocionales

A la estrategia promocional corresponden las Asociaciones de Producción y/o comercialización, las Asociaciones de Servicios, los CED y los DSE, todos ellos subprogramas de los PMU y los PMR.

a) Los PMU-PMR de asociación buscan aumentar el ingreso de sus beneficiarios a través de la creación y fortalecimiento de cooperativas o asociaciones, con el fin de resolver con mayor ventaja el abastecimiento de materias primas y/o el acceso al mercado. Estos programas están dirigidos a los artesanos y pequeños productores ?Asociaciones de Producción y/o Comercialización? o a algunos de los trabajadores independientes capacitados por el SENA en sus programas móviles (v.gr. electricistas, plomeros, mecánicos, obreros de la construcción, etc.) ?Asociaciones de Servicios?.

b) Los programas de Desarrollo Social Empresarial se iniciaron en 1976 y se dirigen a dos tipos de trabajadores. Para aquellos que carecen de todo capital (marginados) los DSE buscan crear puestos de trabajo en forma independiente o asociativa; la metodología utilizada a este prop6sito se denomina "formación por producto? y consiste en capacitar al trabajador para elaborar un artículo que pueda ser vendido de inmediato. Con los productores artesanales y los pequeños empresarios urbanos (tradicionales) los DSE pretenden aumentar la eficiencia en la producción M bien o bienes que ellos venían fabricando.

La metodología utilizada en los programas DSE consta de tres fases. Primero, la de investigación?diagnóstico, durante la cual se localizan los productores de un bien o servicio, se selecciona una muestra representativa de ellos y se registran sus procesos de producción. Segundo, la etapa de identificación, promoción y asistencia a proyectos. En esta etapa se efectúa un análisis de rentabilidad para identificar los pasos críticos del proceso productivo y descubrir las fallas tecnológicas o administrativas; se buscan soluciones a. tales deficiencias y se precisan las innovaciones o adaptaciones tecnológicas espontáneamente desarrolladas por los productores; luego se procede a diseñar un proceso productivo óptimo, que incorpora tanto las soluciones a las fallas encontradas, como la normalización de los hallazgos más eficientes de la tecnología popular. Durante la tercera etapa, se suministra asistencia directa a grupos de productores ya establecidos o a empresas asociativas, para mejorar las condiciones de su productividad.

c) El programa de Capacitación Empresarial Campesina se inició en 1976 y se dirige a los pequeños y medianos productores agrícolas. Su objetivo primordial es la formación empresarial del campesino, por considerar la capacidad administrativa del dueño como el factor más importante en la rentabilidad del fundo. La metodología empleada por los CEC se ha denominado análisis de grupo? y consta de varios pasos. Primero, selección de una muestra representativa dentro de un conjunto de explotaciones agrícolas “homogéneas”. Segundo, clasificación de los fondos en tres categorías: fincas "cabeza" (aquellas que, dentro de las condiciones vigentes, han logrado el máximo de racionalidad en el uso y combinación de los recursos disponibles); fincas “promedio”, y fincas “cola” (las peores en razón de sus resultados económicos de ingresos netos o rentabilidad). Este análisis comparativo permite detectar las fallas administrativas o técnicas atribuibles a la baja calificación del campesino y diseñar un “paquete tecnológico? para solucionarlas. Tercero, dicho paquete tecnológico se difunde, utilizando las mejores fincas como parcelas de demostración y se suministra asistencia empresarial a los productores vinculados al programa.

La descripción anterior pone de presente cómo los programas "promocionales? del SENA, los CEC y los DSE en particular, constan de proyectos más ambiciosos, de más larga duración y con una metodología más elaborada que los programas “in corporativos”. Con todo, ninguna de las dos estrategias ha madurado lo suficiente en su modo de operación ni ha producido los resultados cuantificables que requeriría su evaluación rigurosa; los proyectos en curso deben mirarse más bien como esbozos, aperturas o experimentos hacia una ampliación ?quizá hacia una nueva definición en las actividades del Servicio. Por lo mismo, parece más fructífero fijarse en la concepción general de los programas y en sus perspectivas de éxito, que ensayar el inventario o la valoración exacta de sus realizaciones en tan corta historia. A aquel propósito, discutir los supuestos implícitos en cada estrategia y su validez para el caso colombiano, constituye sin duda la aproximación más útil.

Estrategia Incorporativa

El desplazamiento masivo de trabajadores desde el sector marginado hacia las actividades modernas de la economía sólo es posible a condición de que exista, o en su defecto se estimule, la demanda de mano de obra con alguna calificación en dichas actividades y siempre que imperfecciones institucionales no impidan la movilidad laboral.

Dinamismo ocupacional del sector formal

El supuesto según el cual las actividades económicamente modernas son efectivamente capaces de absorber la población excedente en el sector marginado se encuentra, de manera especialmente lúcida y coherente, dentro del modelo de crecimiento elaborado por los profesores Lewis, Ranis y Fel La influencia que dicho modelo ha tenido sobre la formulación de políticas económicas en Colombia y, específicamente, sobre la estrategia "in corporativa” de algunos programas SENA, bien justifica una breve explicación.

Según Lewis y sus continuadores, la economía de los países subdesarrollados se caracteriza por la coexistencia de dos sectores nítidamente diferenciados, uno atrasado o de subsistencia y otro moderno o capitalista. En su famoso artículo, "El Desarrollo Económico bajo Oferta Ilimitada de Trabajo? (1954) Lewis afirma que la disponibilidad de mano de obra sin calificar es ¡limitada (perfectamente elástica) a las tasas salariales corrientes. Esta fuente duradera de trabajadores está compuesta por los pequeños agricultores, los pequeños comerciantes, los servidores domésticos, los vendedores ambulantes y el incremento demográfico de la fuerza de trabajo. Según Lewis, los trabajadores del sector de subsistencia no reciben salarios que correspondan a su productividad marginal sino a su productividad media*; aún así, la remuneración del sector tradicional está por debajo del salario que ofrece el sector capitalista. La elevada productividad de la mano de obra vinculada a la industria, combinada con la abundancia de trabajadores y su consiguiente bajo costo, permite al capitalista obtener un excedente que puede reinvertir. Cuando el empresario invierte dicho excedente, a la vez que mejora sus técnicas de producción, desplaza la curva de productividad y, por lo tanto, la demanda de trabajo; como la oferta de los trabajadores es ¡limitada, el empleo en la industria aumenta sin ninguna variación en el salario. Así, el cielo de reinversi6n en el sector moderno se repetiría hasta absorber completamente la fuerza de trabajo excedente del sector tradicional.

Naturalmente, la validez y la aplicabilidad de un “modelo" dependen del grado en el cual sus supuestos básicos se conformen con la realidad. En el caso del modelo dual, tres supuestos fundamentales han sido colocados en entredicho. Primero, la superabundancia de mano de obra es apenas relativa; dentro de la agricultura no se registra tanto el desempleo crónico cuanto variaciones estacionales extremas, agravadas por ciertas técnicas de reparto del trabajo (v.gr. mayor o menos intensidad de la jornada según se trate de épocas de cosecha o de no?cosecha). Segundo, los "coeficientes técnicos" (relación promocional de capital a trabajo) no son variables sino más bien fijos dentro de cada línea de producción**. Además, a medida que avanza el desarrollo, la capitalización se intensifica y la capacidad de absorber mano de obra por parte del sector moderno se vuelve relativamente más baja. Tercero, la mano de obra no constituye un recurso homogéneo, de manera que sea trasladable sin más del sector tradicional al sector moderno. Específicamente los trabajadores agrícolas deben adquirir un mínimo de disciplina urbana antes de incorporarse a la industria y, además, ésta en su mayoría demanda fuerza de trabajo con algún grado de calificación.

De todas maneras, el modelo de ?crecimiento bajo oferta ¡limitada de mano de obra? se traduce en tres grandes directrices para la política económica. En primer término, la conveniencia de estimular por todos los medios la expansión de las actividades modernas, en la convicción de que ellas gradualmente emplearán la población excedente de la ciudad y del campo; en segundo lugar, la necesidad de acelerar la acumulación de capital, manteniendo el costo de la mano de obra a niveles que reflejen su abundancia relativa y, en tercer lugar, la oportunidad de calificar trabajadores marginados para el desempeño de los oficios más simples dentro del sector moderno de la economía.

En líneas muy generales, la política económica colombiana ha seguido las directrices implícitas en el modelo de Lewis. Sin ignorar las significativas “desviaciones" contenidas en algunos planes de desarrollo, ni la inestabilidad determinada por situaciones coyunturales, los observadores coinciden en señalar la permanencia del empuje al sector moderno como eje central del desarrollo colombiano. En diversos momentos, y de maneras distintas, dicho estímulo ha recaído sobre la industria, sobre la agricultura comercial, sobre las exportaciones "no tradicionales" y sobre la construcción. En cada caso, se ha invocado el argumento de cómo las tendencias del comercio mundial impiden la expansión espontánea del sector avanzado en los países subdesarrollados, y por lo tanto es necesario estimular tal expansión para remediar el problema del desempleo.

Ya desde los años treinta, como reacción contra el deterioro secular en los términos de intercambio (esto es, en el poder adquisitivo de las exportaciones primarias) y ante la incapacidad de competir mundialmente en la elaboración de bienes manufacturados, las políticas cambiaria,

Una de las mayores contribuciones de Lewis a la teoría del subempleo fue, sin duda, la explicación de la existencia de un salario positivo en el sector tradicional, aun cuando la productividad marginal fuese cero. Según Lewis en la agricultura campesina cada miembro de la familia recibe el equivalente al producto medio familiar, independientemente de su contribución individual. Además, como no existe la oportunidad de obtener un salario superior al salario medio de la finca familiar del trabajador, la motivación para cambiar de finca tampoco existe y por esto la productividad media es superior a la marginal.

Aunque en la práctica los coeficientes no son totalmente fijos este supuesto explica mejor la realidad que el supuesto inverso, o sea, el de considerarlos como completamente variables (Higgins, 1969). arancelaria, tributaría, crediticia y salarial se orientaron sistemáticamente al fomento “artificial” de la producción nativa de bienes importables, bajo el modelo denominado de "sustitución de importaciones". Sin duda, esta estrategia produjo como fruto el rápido avance de la industria manufacturera, sobre todo en los años cincuenta. Pero a medida que avanza el proceso, la sustitución se hacía más difícil, porque la nueva industria requería tecnologías más sofisticadas, mayores desembolsos de capital (también, paradójicamente, de divisas) y mercados cada vez más amplios.

Para aumentar el flujo de divisas y permitir la continuación del crecimiento económico fue también impulsada la agricultura comercial Al revisar el ímpacto de cada uno de los instrumentos de política agropecuaria (tecnológicos, credíticios, de precios, de comercialización y de reforma agraria) entre 1950 y 1975 se concluye cómo ellos han estado dirigidos

?fundamentalmente a incrementar la productividad y la producción de los cultivos comerciales, en perjuicio de la agricultura tradicional y con consecuencias desfavorables sobre el logro de otras metas de política agropecuaria, como son la generación de empleo y la distribución de ingresos. Esta conclusión no sería tan desalentadora de haber contribuido el proceso de reforma agraria a resolver, aunque fuera en forma parcial, los agudos problemas sociales del campo colombiano. Desafortunadamente, ello no ocurrió así" (Junguito et. al., 1976).

A tiempo que se adelantaba la acumulación de capital en la industria de sustitución y en la agricultura comercial, a partir de 1967 se intensifica la decisión de ampliar y diversificar la base exportadora de Colombia. El crecimiento verdaderamente notable de las exportaciones no tradicionales se logra mediante la práctica de una devaluación gradual de la tasa de cambio, la introducción del Certificado de Ahorro Tributario (CAT) y la constitución del Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO) en el Decreto 444 de aquel año. Más adelante, con el tratamiento preferencial que en materia financiera y en materia tributaría fue acordado a las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) y con el consiguiente auge de la construcción a partir de 1972, se realiza otro aspecto de la estrategia de estímulo al sector moderno dentro de la economía colombiana; en esta oportunidad, no se trataba de generar divisas sino de ahorrarlas y de, generar empleo directo e indirecto para los trabajadores marginados en la ciudad. Por último, las reformas tributaría y financiera de 1974 aspiran, entre otros objetivos, a elevar el costo relativo del capital frente al trabajo, premiando así la generación de empleo adicional.

¿Cuál ha sido el resultado de las políticas de impulso al sector moderno como principal generador de ocupaciones para la fuerza de trabajo? Hasta hace pocos años, la opinión predominante entre los expertos era bastante pesimista. En 1970, el famoso informe de la OIT “Hacia el Pleno Empleo” afirmó la existencia de un “serio y creciente desequilibrio estructural” entre la oferta y la demanda de trabajadores. Según los cálculos de la Misión, la oferta de mano de obra habría aumentado al 2.5 % anual entre 1951 y 1964, en tanto la demanda crecía sólo al 2. 1 %; para el quinquenio 1965?1970, la diferencia sería aún mayor, con tasas del 3.2 % y 2.2 % anuales, respectivamente. El rápido incremento de la población en el mercado laboral reflejaría, por supuesto, las tendencias demográficas del período; pero “razona la OIT“ la presión resultante habría sido mucho menor si la elevación de la productividad (al 3.2 % anual en las actividades no?agrícolas) no hubiese mermado tan seriamente el potencial empleador del sector moderno.

Sin tachar la seriedad del Informe OIT, es lo cierto que los resultados preliminares del censo de 1973 contradicen palmariamente algunas de sus principales proyecciones. En primer término, la oferta de trabajadores, en lugar de acelerar su ritmo de expansión, lo vio ligeramente atenuado, al 2.4 % anual durante el último período intercensal. La caída, sencillamente espectacular, en las tasas de fecundidad y el descenso en las tasas de participación* hacen prever que la oferta de mano de obra crecerá a ritmos todavía más lentos en el futuro (FEDESARROLLO, 1978). En segundo lugar, la demanda de mano de obra se expandió a un ritmo bastante mayor que el estimativo de OIT, al 2.9% y no al 2.2% anual entre 1964 y 1973. En consecuencia, las plazas de trabajo creadas entre 1964 y 1973 no sólo compensaron el crecimiento demográfico del período sino que lo excedieron, reduciendo el nivel absoluto de desempleo. Dejó, pues, de existir, cuando menos transitoriamente, el "desequilibrio estructural" entre oferta y demanda de trabajadores aunque, por supuesto, el problema de la desocupación continúa vigente ?y preocupante ? en Colombia.

Pero la conclusión más inesperada del censo de 1973 en materia ocupacional se refiere al comportamiento de los sectores modernos de la economía. Como base de su propuesta, la OIT dividió las actividades productivas en cuatro grandes ramas: agropecuaria; intensiva en capital ("alfa”); intensiva en mano de obra calificación ("beta"); e intensiva en mano de obra calificada (“gamma”). Para lograr los “cinco millones de empleos adicionales” que implicarían pleno empleo hacia 1985, la rama agropecuaria debería contribuir con un 15% de las ocupaciones y otro 16% debería provenir del sector “alfa”; en cambio, los sectores “beta” y “gama” tendrían que generar la mayor parte de las plazas de trabajo, 44% y 25%, respectivamente (Gómez, 1976). Y, en efecto, para el período 1951 a 1964 (Cuadro 1) los sectores de más rápida expansión ocupacional fueron el “beta” (4.7%) y el “gamma” (3.4%) seguidos por el "a1fa" (2.9%) y el agropecuario (1.4%). Pero entre 1964y 1.973, los ritmos de crecimiento comparativo fueron muy distintos. El número relativo de trabajadores en el sector agropecuario disminuy6 al 2.9% anual y la mayor dinámica empleadora se registró, paradójicamente, dentro del sector “alfa”, teóricamente intensivo en capital.

Cuadro No. 1
Tasa de Crecimiento Anual del Empleo, por ramas de actividad económica
1951 a 1973

En términos generales ?y contra la opinión más generalizada? podría, pues, concluirse que el sector formal de la economía sí presenta, en la actualidad, una notable capacidad de absorción de mano de obra. En este sentido, la estrategia “in corporativa” proseguida por el SENA a partir de 1970, se ha amoldado atinadamente a la evolución del país y posiblemente se hará cada día más apropiada. Máxime en vista del hecho, infortunado pero significativo, de que una proporción aparentemente ¡importante de la mano de obra calificada en Colombia se desplaza, legal o ilegalmente, hacia otros países: de los 557.000 emigrantes contabilizados entre 1963 y 1973, un 69% se encontraba entre las edades de 15 a 34 años, o edades "primarias de trabajo(DANE, 1977; y el análisis de una pequeña muestra de egresados del SENA hall6 que el 70% de los calificados preferirían trabajar en Venezuela (Alexander y Tenti, 1978).

Movilidad de los trabajadores

El segundo requisito para que los programas de capacitación de trabajadores marginados en oficios propios del sector formal de la economía tengan éxito en la escala suficiente, consiste en la posibilidad de que aquella fuerza de trabajo se incorpore de hecho a empresas relativamente avanzadas. Aún si, como parece, el sector moderno se halla en condiciones de ocupar más y más trabajadores calificados, podrían existir "barreras institucionales" que limiten el desplazamiento intersectorial de la mano de obra.

El análisis convencional del mercado de trabajo supone la existencia de una serie de oferentes (trabajadores potenciales) que compiten en forma directa por mejores salarios, sobre las únicas bases de su “natural” capacidad psicofísica ("trabajo puro”) y la calificación derivada de su educación, su experiencia y factores similares ("capital humano”). La demanda consiste en una serie de puestos independientes, a cada uno de los cuales corresponde una productividad marginal y un nivel dado de remuneración. En estas circunstancias, los trabajadores se desplazarán libremente entre firmas y entre cargos, hasta ocupar aquella posición que maximice su productividad y, por lo mismo, su ingreso laboral. Sólo la falta de información adecuada (o quizá el poder “monopsónico” de ciertos grupos de trabajadores) puede interferir en el proceso de ajuste.

Pese a la solidez conceptual del modelo descrito, y aun cuando el tema de la “segmentación de mercados laborales" apenas si ha sido escudriñado dentro de la literatura colombiana, podría suponerse que, en efecto, existen varios obstáculos institucionales a la movilidad del trabajo entre los estratos marginal y formal; tales obstáculos afectarían tanto al empleador potencial como al trabajador que aspira a cobijar el SENA.

a) La observación empírica de la conducta del empleador matiza sustantivamente, si no contradice de plano, los supuestos del modelo de perfecta competencia. En primer lugar, ninguna empresa consta de series de puestos independientes, sino de conjuntos de cargos estrechamente articulados en función de tareas y objetivos específicos; de aquí resulta que el trabajador no se demande tanto por sí mismo, cuanto para integrar equipos (“demanda conjunta”) y que su retribución dependa, además de su productividad individual, de las pautas convencionales que rigen la diferenciación salarial dentro del grupo (Dunlop, 1967).

En segundo lugar, el empleador no “sabe” de antemano cuál sera la productividad del trabajador, sino que "apuesta? a que él será adecuado para desempeñar el oficio especifico y para “comportarse” según las normas formales e informales del grupo; en este sentido, las calificaciones previas del candidato (su “capital humano”) son apenas "pistas” o “indicios" que guían al empleador en la selección y en la negociación del salario “de enganche", cuando en realidad interesan la "personalidad total” del empleado y su efectiva adaptación a la complejidad del cargo (Thurow y Lucas, 1972). Estas consideraciones tenderían a discriminar en contra de quien, proveniendo del sector marginado, puede no reunir las actitudes hacia el trabajo y los caracteres psicológicos o sociales que el empleador "moderno" estime más convenientes.

En tercer lugar, las empresas más avanzadas tienden a desarrollar ?mercados laborales internos? es decir, a calificar y promover sus propios trabajadores antes de vincular personal "extraño” (Doeringer y Piore, 1972). Como toda organización "burocrática", la firma tiende al auto?reclutamiento, a definir apenas unas pocas posiciones como “puertas de entrada”, y a brindar a sus miembros perspectivas institucionales de estabilidad y ascenso (Blau y Scott, 1967). Esta tendencia que, otra vez discrimina en perjuicio del trabajador marginal, puede verse reforzada por la actitud de muchos sindicatos de base, con su frecuente insistencia en la política de "puertas cerradas”.

b) En cuanto al trabajador marginal concierne, el esfuerzo "promocional” del SENA podría encontrar otros dos obstáculos: a muchos candidatos les sería difícil o poco atractivo acudir a los cursos de capacitación y ésta ?como se ofrece hoy por los programas móviles ? puede ser insuficiente, en términos de amplitud y en términos de calidad.

La capacitación de mano de obra realmente adecuada para el sector moderno supone dedicación intensiva o prolongada por parte del trabajador?alumno, según enseña la experiencia del SENA en sus programas “clásicos”. Pero este tipo de dedicación es relativamente más difícil para un estudiante del sector marginal, cuyo "costo de oportunidad? no cubren los programas móviles y cuya “tasa de descuento” tiende a ser mayor, precisamente por ser más pobre (se recordará del análisis en otro aparte del presente estudio). A esta límitaci6n se agrega el hecho aparente de que “en el sector no moderno... los efectos (económicos) de escolaridad y experiencia son tenues comparados con los del sector moderno(Kugler, 1976) esto es, de la menor rentabilidad (y el menor atractivo) de la educación para el estudiante marginado.

Las restricciones económicas del educando y del instituto (presupuesto limitado por ley) la relativa inmadurez metodológica de los programas móviles, las dificultades añejas al tipo de 1 educación informal? que busca impartir y aun cierto énfasis en la cantidad a costa de la calidad, hacen que el “producto SENA” en el sector marginal no pueda competir de veras con el "producto” de los centros fijos. Tal "segmentación de mercados" ?en buena medida inevitable? se ve agravada por la imposibilidad de "socializar” íntegramente al trabajador?alumno para su ingreso al sector moderno. En efecto, la calificación para un oficio no depende sólo de poseer conocimientos y destrezas formales, sino de compartir las actitudes, de comprender las múltiples y a menudo sutiles normas sociales y de lograr la plena aceptación dentro del grupo al cual se pretende incorporar el trabajador (Piore, 1973). La iniciación de este proceso requiere de una previa integración mínima del educando al sector moderno y su ausencia representa otra “barrera institucional” a la movilidad intersectorial.

Del análisis precedente se sigue una conclusión de importancia: dada la capacidad de absorción de trabajadores por el sector moderno, el SENA haría bien en mantener sus programas “in corporativos; pero haría falta mejorar la calidad de la formación, reduciendo tal vez la cantidad, consolidando quizá los “puentes” para que el alumno vaya del programa móvil a los centros fijos, talvez educando al empleador para que acepte e inclusive patrocine trabajadores provenientes del sector marginado.

Esrategia Promocional

Las proyecciones demográficas y las de crecimiento del producto en el sector moderno ponen de presente cómo, durante las próximas décadas, el ritmo de expansión de la oferta de trabajadores será inferior al de su demanda. Este hecho ?que obviamente aliviará el “desempleo estructural" de la economía? no necesariamente implica que las necesidades del subsector tradicional sean menos urgentes; primero, porque la simple diferencia en tasas de crecimiento no asegura que el sector formal de la economía generará la totalidad de los empleos requeridos en los próximos lustros y, segundo, porque la situación de pobreza en los sectores más rezagados de la sociedad seguramente se mantendrá por mucho tiempo. Estas dos razones justifican, en principio al menos, la estrategia de promoción del sector tradicional, donde se concentra la mayor parte de las personas de menores ingresos y donde la subutilización de la fuerza de trabajo es más acentuada.

El SENA utiliza la estrategia promocional en sus programas DSE, CEC y en los grupos asociativos. Su cobertura es, sin embargo, supremamente limitada y, lo que es peor, no parece probable que el organismo llegue a servir efectivamente a un porcentaje significativo de la población enmarcada dentro del subsector tradicional. Primero, por el alto costo de cada uno de tales proyectos aunado a la estipulación legal que impide al Servicio destinar más del 10 o 20% de sus recursos al sector no moderno. Segundo y más importante, por el simple volumen de población potencialmente usuaria de los programas "promocionales?. Del millón ciento cuarenta mil explotaciones rurales incluidas en el Censo de 1970, un 47% tenía menos de tres hectáreas y otro 25% contaba con menos de diez hectáreas (DANE, 1970); si sólo las primeras fuesen tenidas por “minifundios", la población “tradicional” del campo excedería de los cuatro millones y las "empresas" tradicionales en el agro pasarían del medio millón. En el sector manufacturero urbano, podrían estimarse en cerca de 5.000 los establecimientos de pequeña industria y en no menos de 3.000 las empresas artesanales, con empleo no inferior a los 300.000 trabajadores. Pese, pues, a su gran significado social, esta inevitable estrechez de cobertura plantea la exigencia de criterios altamente ponderados en la selección de proyectos para el sector tradicional, si no pone ya en tela de juicio la conveniencia de que sea el SENA quien aboque tales programas.

La estrategia promocional, como se dijo atrás, procede sobre tres supuestos principales. El primero, que las actividades del sector tradicional sean viables económicamente; el segundo, que la capacitación empresarial sea el insumo crítico para su avance, y el tercero, que la tecnología popular sea difundible y la frontera económica?tecnológica no esté lejana (este último supuesto se revisará en la sección sobre Desarrollo Tecnológico). Para examinar estos supuestos, importa empezar por una breve caracterización del sector cuya promoción se pretende.

A grandes rasgos puede decirse que dentro del sector tradicional no es común la división entre propietarios del capital y del trabajo, sino que abundan más bien las actividades poco capitalizadas, como las pequeñas unidades productivas o las empresas familiares de baja productividad y escasa organización formal. El salario no es la única forma ni, necesariamente, la más usual de remunerar el trabajo, a pesar de que la producción esté básicamente dirigida al mercado. Los productores dependen de recursos locales y utilizan tecnologías muy intensivas en mano de obra (muchas veces elaborados para el país). En cuanto al mercado, el sector tradicional tiende a ubicarse en los estratos más competitivos de la producci6n de bienes de consumo (alimentos, prendas de vestir ... ) o a participar como proveedor de insumos en mercados “oligopsónicos" o de pocos compradores (metalmecánica, minerales no ferrosos, papel ... ). En ambos casos, la atomización de la oferta al interior del sector tradicional es tal que ningún productor se halla en posición de fijar precios ni de percibir ganancias extraordinarias. La capacidad de acumulación y expansión de las empresas individuales es restringida, dado el papel que cumplen las pequeñas unidades en un proceso de crecimiento económico con concentración de mercado. La carencia de organización formal, la relativa inestabilidad y el reducido capital que poseen las empresas hacen que su acceso al crédito y a las fuentes de transferencia de tecnología sea muy restringido. Por último, la fuerza de trabajo vinculada al sector tradicional no adquiere su calificación dentro del sistema educativo formal sino más bien en el mismo desarrollo de su actividad.

Viabilidad económica de las actividades tradicionales

Seguramente existen empresas de corte “tradicional” en todos los campos de la producción de bienes y en la prestación de todo género de servicios; la potencialidad económica de cada una de ellas depende, por supuesto, de cuál sea su renglón de actividad y de otras innumerables circunstancias. Con todo, pueden adelantarse algunas generalizaciones.

Típicamente, las empresas tradicionales urbanas producen para el consumo final en un mercado competitivo o abastecen insumos y materias primas en mercados oligopsonios. La agricultura tradicional se dedica principalmente a la producción de cultivos de pancoger o de naturaleza “mixta” para el abastecimiento interno del país, caracterizados por la inestabilidad de los precios y la estrechez del mercado.

En el sector urbano, las empresas que participan de mercados muy competitivos se enfrentan a una de dos situaciones características. En el primero y mejor de los casos, ellas compiten con otros productores tradicionales que utilizan técnicas de producción igualmente rudimentarias, en renglones tales como la elaboración de alimentos sencillos (v.gr. condimentos), reparaciones o transporte elemental (v.gr. “zorras”). Pero la gran mayoría de los productores tradicionales debe competir con grandes proveedores del sector moderno, como ocurre por ejemplo en las ramas de calzado o confecciones; en estos casos, la posibilidad de competir para la empresa tradicional se limita a la reducción de precios, dado que su capacidad de diferenciar con base en calidad o en propaganda es mínima. Para poder disminuir los precios, los productores del sector tradicional se ven forzados a rebajar sus costos, lo cual normalmente conduce a la “sobreexplotación” del trabajador, reflejada en los bajos salarios y en la prolongación de la jornada laboral. Además, como su única posibilidad para permanecer en el mercado consiste en reducir precios, las utilidades de la empresa tradicional obviamente se reducen y su posibilidad de acumular capital se ve minimizada.

Las empresas tradicionales que abastecen oligopsonios, recogiendo materias primas o produciendo bienes intermedios, deben afrontar las consecuencias de aquella estructura de mercado: los compradores tienen poder para fijar precios, condiciones de pago, calidades y cuotas de suministro (Parra, 1978).

El análisis para el sector rural es paralelo al del sector urbano. Así, pues, los productores agrícolas tradicionales confrontan una situación de dura competencia en cultivos que sólo son producidos por el pequeño campesino (cultivos de pancoger) o deben competir con productores del sector moderno, cuando se trata de cultivos “mixtos”. En uno u otro caso, la inestabilidad de los precios es alta y la estrechez del mercado es considerable, no sólo por la escala reducida de producción sino además por los altos costos del transporte. Estas características limitan el radio de acción del productor de modo que, cuando el campesino no vende directamente en el mercado local, con alta competencia, tiene que acudir a intermediarios que pueden llegar a tener poder olígopsónico dentro de la región.

Inestabilidad de la empresa, no del sector

La descripción precedente llevaría a suponer, como en efecto parece, que las empresas del sector tradicional se caracterizan por una gran inestabilidad. Pero ello no significa que el sector como un todo sea inestable o que esté en vías de desaparecer, toda vez que cumple críticas funciones dentro del sistema económico. Dichas funciones son de dos clases:

a) Funciones residuales respecto del sector formal. A nivel urbano, las empresas tradicionales sirven cuatro propósitos “residuales”. Primero, abastecer los mercados locales que ha abandonado el sector formal; segundo, elaborar algunos artículos que tienen un mercado reducido, pues la industria moderna no está dispuesta a producir en pequeña escala; tercero, producir aquellos bienes de difícil estandarización, como algunos artículos de consumo suntuario, y cuarto, fabricar bienes complementarios o “auxiliares” para la gran industria según ocurre, por ejemplo, con la manufactura de autopartes.

Funciones coyunturales. Cuando no asume tareas residuales permanentes, el sector tradicional urbano tomaría funciones coyunturales. Este fenómeno encuentra su explicación económica en el hecho de que la respuesta en la del sector formal parece ser más lenta que la del sector tradicional: al elevarse la demanda en épocas de expansión, las empresas modernas responden con un rezago debido a los altos niveles de inversión requeridos y a su más largo período de maduración, en tanto las pequeñas empresas tradicionales se acoplan inmediatamente a las nuevas perspectivas del mercado. Por lo mismo, las firmas tradicionales estarían más expuestas a la fase recesiva del ciclo económico y, en todo caso, tendrían que enfrentar la competencia de la gran empresa una vez que la expansión se prolonga.

A nivel rural, la agricultura tradicional cumple funciones paralelas a las del sector tradicional urbano. Los pequeños productores abastecen el mercado interno, en cultivos que han sido abandonados por los grandes agricultores; en la actualidad, las explotaciones comerciales o “modernas” tienden a dedicarse a productos agrícolas exportables, gracias a sus mejores precios relativos, a la mayor capacidad de organización que dicho sector posee, a la quizá mayor estabilidad de los precios mundiales y, sobre todo, al apoyo que han recibido de la política gubernamental (Junguito, 1976).

En términos generales puede pues afirmarse que la agricultura tradicional sirve tres objetivos fundamentales: abastecimiento del mercado interno, abaratamiento del salario urbano al producir alimentos a costo relativamente bajo, y absorción del desempleo rural, atenuando el flujo migratorio hacia las ciudades.

En resumen, el sector avanzado no encuentra suficientemente rentable invertir en la producción de bienes que presentan demandas cíclicas, estacionales o en alguna forma inestables. Como además prefiere vincularse a actividades intensivas en capital, el sector formal de la economía ha abierto la puerta de entrada a los productores tradicionales, para que produzcan aquellos bienes muy intensivos en mano de obra, o bienes con demandas inestables por ser residuales o coyunturales.

Por todo lo anterior, se puede concluir que las empresas individuales o las actividades específicas dentro del sector tradicional son inestables, aunque el sector como tal deba permanecer en virtud de las críticas funciones que cumple. En consecuencia, el SENA hace bien en llevar a cabo una labor de estabilización de los grupos beneficiarios. Pero si la inestabilidad es una característica inherente a las actividades del sector, puede crearse así una “dependencia” del SENA, por lo menos en el sentido de requerir asesoría permanente o, en todo caso, la promoción de algunos grupos puede tener la consecuencia indeseable de perjudicar a todos aquellos productores tradicionales que no alcanzan a ser cubiertos por los programas SENA. Razón para insistir en la importancia de contar con criterios más elaborados para la selección de los proyectos, en ausencia de los cuales puede suboptimizarse el beneficio social.

La capacidad empresarial

El empresario -esa “figura central de toda la historia económica”, según la autorizada expresión de Cole? se reconoce cada día más claramente como factor crítico del crecimiento. La evidencia analítica suministrada por Schumpeter (1954), la evidencia psicológica propuesta por McCIleland? (1965; 1969), la evidencia sociológica aportada por Hagen (1971) y la evidencia histórica bajo los más distintos modelos de desarrollo (Supple, 1963) convergen en destacar el papel de individuos o grupos motivados para la innovación económica, la aceptación del riesgo y la administración racional de las organizaciones productivas.

Ninguno de los tres ingredientes del “espíritu empresarial” ?apertura a la innovación, propensión al riesgo, capacidad organizativa? parece abundar entre los productores tradicionales de Colombia. Las investigaciones de campo coinciden en describirlo como un individuo conservador, que raramente conduce su “negocio” con genuina “visión de empresa”, que tiende a confundir los propósitos de la "organización" con sus fines personales, independiente, individualista, “desconfiado”, incapaz de delegar, carente de capacidad autocrítica, con un limitado horizonte de planeaci6n, renuente a la agremiación y a toda interferencia externa a “su” empresa.

La organización del trabajo dentro de la unidad tradicional se rige por la costumbre o las relaciones puramente familiares, con informalidad, ausencia de normas impersonales y de procedimientos “standard”, mínima especialización funcional por unidades administrativas o papeles ocupacionales, indefinición “oficial” del sistema de status y ausencia de programación en todas las áreas (OEA, 1972; Standford Rasearch Institute, 1962, Walton, 1971).

Ante un tal estado de cosas, la insistencia de los programas “promocionales” del SENA en crear conciencia y capacidad para manejar apropiadamente la empresa tradicional en su aspecto administrativo, debe ser reconocida como un acierto sustancial. Con todo, cabe apuntar tres limitantes a la eficacia de los esfuerzos en esta dirección.

Primero, la actitud empresarial puede ser estimulada y canalizada, pero no creada, a través de acciones educativas; en particular la “motivación para el logro” y la al riesgo parecen depender de condiciones psicológicas o sociales que escapan de la esfera educacional, como concluyen los análisis más detenidos (Mc Clelland, 1965; 1969; Hagen, 1971). Así el influjo del SENA se concentraría sobre una dimensión importante, pero no única, de la capacidad empresarial: la aplicación de técnicas organizacionales modernas.

En segundo lugar, y paradójicamente, aquellas técnicas organizacionales “modernas” pueden tener resultados negativos (tanto como positivos) sobre el desempeño de la empresa “tradicional”. En efecto, las organizaciones tradicionales, con todos sus defectos, pueden aventajar a las organizaciones “formales” o “burocráticas” en constituir una respuesta mejor adaptada a las demandas del ambiente interno ?del cual dependen en grado sumo? en su mayor flexibilidad y aun en Permitir más satisfacción en el trabajo a sus integrantes (Burns y Stalker, 1961; Hage, 1975).

Pero quizá la restricción más importante a la estrategia de estimular la capacidad empresarial radique en su insuficiencia o, más exactamente, en su carácter complementario. Sin hacer de lo mejor enemigo de lo bueno, no puede esperarse que la habilidad empresarial supere significativamente los obstáculos estructurales que afectan la producción en el sector tradicional, obstáculos descritos más arriba. En ausencia de un esfuerzo concertado por parte de las varias agencias gubernamentales que buscan promover al sector tradicional en sus múltiples componentes, la acción del Servicio continuará teniendo perspectivas limitadas.

A manera de ilustración

Para examinar de modo más concreto la estrategia “promocional” del SENA, vale mencionar una experiencia específica y representativa: el Proyecto de Capacitación Empresarial Campesina de Utica (Cundinamarca) orientado a los productores de caña para panela de la región. El examen del caso se adelantará en términos cualitativos (a la luz de los supuestos reseñados atrás) antes que en términos cuantitativos, dado el carácter pionero de tales programas, y en ausencia de los datos que requeriría otro intento.

La producción de caña panelera comparte cinco rasgos fundamentales con otros cultivos del sector tradicional campesino. Primero, es llevada a cabo en su mayoría por pequeños propietarios con bajos niveles de productividad e ingreso. Segundo, los precios del producto son inestables. Tercero, el mercado es estrecho para cada productor individual. Cuarto, el cultivo contribuye al consumo interno y a abaratar el salario urbano. Quinto, la producción absorbe desempleo rural. Para documentar cada una de estas características:

a) Producción. En un detallado estudio de FEDESARROLLO se estableció cómo la gran mayoría de los productores de caña para panela son en Colombia pequeños empresarios, con ingresos de subsistencia y por consiguiente con un escaso margen de capitalización; por otra parte, la industria ha sufrido un claro estancamiento que se refleja en el hecho de que la producción de panela se haya mantenido invariada durante las tres últimas décadas. Esta situación contrasta con la expansión de la industria azucarera, la cual triplicó su producción durante el decenio de los cuarenta y la duplicó tanto en la década de los cincuenta como en la de los sesenta. Además, los rendimientos por hectárea de la caña para azúcar son cuatro veces superiores al promedio nacional de caña para panela.

b) El comportamiento de los precios de la panela, a diferencia de los del azúcar, registra fuertes variaciones de una región a otra, así como marcadas fluctuaciones estacionales y cíclicas. La existencia de trapiches en las zonas cafeteras acentíla la estacionalidad de los precios de la panela, pues en época de recolección del grano se produce un desplazamiento de mano de obra, disminuyéndose la producción panelera con la consiguiente escasez del bien y el alza en su precio. Adicionalmente, la alta “elasticidad de sustitución” entre el azúcar y la panela hace que el precio de esta última esté atado al del azúcar: de hecho, el control interno del precio del azúcar ha perjudicado más a los productores de panela que a los azucareros; al mantener controlado el precio interno del azúcar, no puede aumentar el precio de la panela sin que se presente su sustitución por aquél. Además, los azucareros no se perjudican tanto por el control de precios, puesto que pueden exportar parte de su producción.

e) La estrechez del mercado para cada productor tradicional de caña panelera se refleja en los grandes márgenes de comercialización que obtienen los intermediarios. Para 1975, se estimó que al productor corresponde aproximadamente un 57 % del precio al por mayor y un 50 % del precio al consumidor; en otras palabras, los intermediarios se apropian de la mitad del precio al consumidor. Tales intermediarios abundan en el mercado:

//“El proceso de comercialización de la panela se inicia en el momento mismo en que el productor la envuelve y empaca, para transportarla luego a los centros de acopio, cuando no es recogida directamente en su sitio de producción por los intermediarios mayoristas.
La costumbre más generalizada, sin embargo, es la de que el productor transporte su panela a sitios terciarios de acopio [parajes, cruces de camino, etc.], a los cuales acuden a comprarla intermediarios procedentes de centros secundarios de acopio [veredas], de donde proceden y a donde generalmente la trasladan después. En estos centros secundarios de acopio, y siguiendo las mismas prácticas de inspección del producto para cerciorarse de su calidad, la panela es comprada por otro grupo de intermediarios que negocian en cantidades más grandes y quienes la conducen a la respectiva cabecera municipal o centros de acopio municipal” (FEDESARROLLO, 1976).

d) Abastecimiento del consumo interno. A diferencia del azúcar, la panela se destina preponderantemente al mercado doméstico; sólo se exportó panela durante 1974 y ello para ser transformada en azúcar, debido a una coyuntura excepcional en el mercado externo. Del uso total de panela dentro del país, un 97% corresponde al consumo final, ya que este rubro importa dentro de la canasta familiar, sobre todo entre los estratos más pobres. Así, el precio relativamente bajo de la panela contribuye a abaratar el costo de vida para el trabajador urbano.

e) Absorción de desempleo rural. El volumen de trabajadores ocupados en la producción de caña y en la elaboración de panela es alto, en contraste con el reducido número de empleos generados por la producción de azúcar. El índice de requerimientos totales en la industria panelera es de 1.22 hombres por hectárea?año, mientras para la industria azucarera se calcula un índice de requerimientos del orden de 0.31 hombres por hectárea?año. En otras palabras, la absorción de mano de obra por hectárea en la industria panelera es cuatro veces mayor que la de la industria azucarera. Esta gran diferencia encuentra su raíz en la falta de modernización de los trapiches, en las prácticas rudimentarias del cultivo de caña para panela y en el hecho de que su producción se lleva a cabo, en la mayoría de los casos, bajo sistemas de trabajo familiar. Por ello, es muy posible que a medida que avance el proceso de desarrollo (el cual conlleva una mayor tecnificación de la industria panelera y posiblemente un reagrupamiento de las unidades familiares en unidades “económicas”),irá disminuyendo la capacidad de absorción de subempleo por parte de la industria panelera. De todas formas, la industria está cumpliendo una función de absorción de desempleo rural y en esta forma atenúa el flujo migratorio rural?urbano.

El programa de Capacitación Empresarial Campesina de Utica fue iniciado en 1976, con duración prevista de cinco años y un presupuesto total cercano a los 30 millones de pesos. El programa -cuyos resultados finales se esperan hacia 1984- beneficiará probablemente a alrededor de mil familias productoras de caña panelera en forma más directa, y a otras cuatro mil familias de modo relativamente indirecto.

Aplicando la metodología de “análisisde grupo”, el SENA clasificó una muestra de 27 fundos menores de 20 hectáreas en las categorías denominadas de “cabeza”,”promedio” y “cola”, con los resultados descritos en el Cuadro 2. Tras examinar el proceso productivo en cada una de las explotaciones, se arribó a un diagnóstico que incluye tres puntos principales. La baja productividad se debe, primero, a la vejez de las zocas (“un promedio de 15 años” afirma el SENA, lo cual parece exagerado) y segundo, al sistema de corte por “entresaque” esto es, corte semanal de la caña, a medida que va madurando. Tercero y no menos importante, “el hecho de que con el mismo capital se produzcan ingresos tan diferentes, y que el grupo de cabeza obtenga mayores rentabilidades con menores costos, en condiciones homogéneas, indica que el factor administración es decisivo” (Gaitán, 1977).

En consecuencia de tal diagnóstico, el programa CEC de Utica se ha orientado ante todo a estimular la capacidad empresarial del campesino panelero y a propiciar la renovación de los cañaverales. Con el esfuerzo de un grupo de instructores, se han ofrecido cursos cortos a cerca de 1.500 personas y asesoría directa a unas 200 explotaciones (hasta mayo de 1977), además de promover varios grupos asociativos.

Entre los logros del programa se destacan el haber contribuido a canalizar financiación de la Caja Agraria, con promedios de $50.000, para alrededor de 500 productores de la región; el haber ayudado a la elevación en cerca del 30% del ingreso y en cerca del 20% en la productividad de este medio millar de familias, y el haber obtenido la cooperación institucional de otras agencias públicas, como el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y la Central de Cooperativas de la Reforma Agraria (CECORA).

Con todo, la experiencia de Utica pone también de relieve algunas de las dificultades inherentes a la estrategia “promocional” del SENA.

En primer lugar, la siembra progresiva de caña nueva -clave del programa? sólo ha sido ejecutada por cultivadores de “cabeza”, quienes no correspondían de hecho a la agricultura “tradicional”. En efecto, las fincas “promedio” y “cola” tenían en 1976 una producción por hectárea de 28.1 y 32.8 cargas de panela respectivamente; estos datos son muy similares a los calculados por FEDESARROLLO para el Departamento de referentes a la producción de panela por hectárea en caña zoca cultivada con técnicas tradicionales (35 cargas). En cambio, la producción por hectárea de las fincas cabeza (49.8 cargas) es muy superior al promedio cundinamarqués de caña zoca y aún excede al promedio departamental entre plantilla y zoca para la producción de panela bajo un sistema tecnificado (47.5 cargas).

Cuadro No. 2
Clasificación de las explotaciones paneleras de Útica

Los productores verdaderamente “tradicionales” -de promedio y cola? encuentran difícil proceder a la renovación de los cultivos, no sólo por su aparente aversión al riesgo (su edad promedio es de 52 años) o por su falta de espíritu empresarial, sino por e¡ alto costo del establecimiento y sostenimiento de la caña plantilla (nueva): más de $55.000 por cada hectárea, contra ingresos netos familiares anuales de $29.500 y $16.800, respectivamente. El recurso al crédito, eficaz y fundamental en el caso de Utica, difícilmente podría hacerse extensivo al ingente número de agricultores tradicionales del país y, en todo caso, ello no depende sólo de la acción del SENA.

La renovación de la caña por parte de los empresarios tradicionales encuentra otras dos dificultades. Primero, la escasa disponibilidad de tierra para cultivos complementarios (2.6 hectáreas en las fincas promedio y 6.1 en las de cola) aunada a la baja rentabilidad que ellos tendrían (los usos alternativos consisten en maíz o pasto). Segundo, el cambio radical en el flujo de ingresos que implicaría renovar los cañaverales: con el actual sistema de “entresaque”, el productor corta y vende cada semana una pequeña cantidad de caña, lo cual le permite cubrir sus necesidades cotidianas; el nuevo método supone cortes anuales y un período muerto, para las hectáreas que se van renovando, de dos años antes de la primera cosecha.

Tercero, sin desconocer el enorme significado de la capacidad empresarial, no pueden dejar de ser atendidas las severas restricciones estructurales que confronta el pequeño cultivador de caña panelera: ingresos de subsistencia que desalientan la innovación, precios inestables, mercado estrecho... Pero además, en el caso de Utica, no es claro que la mejor gestión administrativa fuese el principal determinante de la mayor productividad en las fincas “cabeza”; habría cuando menos que añadir el hecho de que el capital de explotación por hectárea en los fundos cabeza excede en un 25 % al respectivo capital en las explotaciones promedio o cola.

Por último, los datos del Cuadro 2 y la experiencia de campo sugieren que la finca cabeza o modelo tienen una frontera de posibilidades diferentes al resto de las explotaciones, lo cual dificulta la difusión de tecnología popular: las iniciativas del SENA que han encontrado eco y éxito dentro de los más avanzados, pueden tornarse más problemáticas a medida que su cobertura se expande a explotaciones más y más rezagadas.