Política monetaria entre 1935 y 1950

Primera página de la Reforma Constitucional, Acto legislativo Número 1 de 1936. 

Mariano Ospina Pérez (1891-1976). Óleo de Delio Ramírez. En los inicios de su gobierno se puso en marcha un plan de estabilización macroeconómica que al ser abandonado dio lugar a la primera tasa de inflación anual superior al 20% en la historia del país, luego de la fundación del Banco de la República. 

Multitud enardecida quema un tranvía durante los desórdenes del 9 de abril de 1948 en Bogotá. 

Tranvía incendiado frente a la Gobernación de Cundinamarca. Al fondo el Hotel Granada, donde más tarde se levantaría el edificio del Banco de la República. Bogotá 9 de abril de 1948. 

Alfonso López Pumarejo y Plinio Mendoza. Como representante del gaitanismo este último impulsó una radical reforma del Banco de la República en 1947 que no fue acogida por el Congreso. 

Marcha de apoyo a las políticas de Alfonso López Pumarejo durante la crisis de su segundo mandato, 1943 c. 

Alfonso López Pumarejo (1886-1959). Caricatura de Rendón. Político y estadista liberal, Presidente de la República en los períodos 1934-1938 y 1942-1945. Activo en la política, los negocios bancarios, la diplomacia y el periodismo, impulsó el retorno de su partido al poder. Como Presidente propuso la “Revolución en Marcha”, reformadora de la constitución. Con apoyo popular reorganizó la educación pública, el sistema impositivo y la economía. Su segundo mandato se vio torpedeado por la oposición conservadora y las restricciones de la Segunda Guerra Mundial.  

Alfonso López Pumarejo (1934-1938; 1942-1945) lideró una amplia reforma política que culminó con la modificación de la Constitución Nacional en 1933. En lo económico impulsó la reforma agraria, la reforma tributaria y la consolidación de la deuda interna de la Nación con el Banco de la República. 

Lauchlin Currie quien desde su llegada al país en 1949 ejerció notable influencia en el diseño de la política económica y en la enseñanza de la economía. Su teoría sobre los sectores líderes para el desarrollo económico ganó reputación internacional y fue la base para la creación del sistema de ahorro y vivienda en 1972. 

Eduardo Santos (1938-1942). Durante el mandato de Santos se redefinió la unidad monetaria nacional en virtud de la cual el Banco de la República entregó recursos al gobierno para la cancelación de la deuda interna, la creación de la cuenta especial de cambios y el financiamiento de los gastos ordinarios del gobierno. 

Estampilla con tema cafetero y sobresello con los rostros de Stalin, Roosevelt y Churchill, para celebrar el fin de la Segunda Guerra Mundial, 1945. 

Jorge Eliécer Gaitán y sus partidarios lideraron sin éxito un proyecto modificatorio sobre la legislación del Banco de la República en 1947. 

Billete de 1 peso, emitido para conmemorar los cuatrocientos años de la fundación de Bogotá, 1938. 

Billetes de medio peso partido. Debido a la escasez de moneda fraccionaria y ante la imposibilidad de importar el billete de medio peso durante la Segunda Guerra Mundial, el Banco de la República partió por mitades el billete de un peso y lo reselló para que circulara como equivalente a 50 centavos.  

Billetes de medio peso partido. Debido a la escasez de moneda fraccionaria y ante la imposibilidad de importar el billete de medio peso durante la Segunda Guerra Mundial, el Banco de la República partió por mitades el billete de un peso y lo reselló para que circulara como equivalente a 50 centavos. 

Jorge Eliécer Gaitán (1898-1948). Moneda conmemorativa. Abogado y político liberal, el caudillo de mayor raigambre popular en la primera mitad del siglo XX. Su asesinato partió en dos nuestra historia contemporánea. 

Texto de: Antonio Hernández Gamarra

La indicada recuperación económica estuvo acompañada de aumentos en la tasa de inflación entre 1934 y 1935 al tiempo que, como se señaló, el peso se devaluó con respecto al dólar y también en relación con el oro. Esa coyuntura hizo recordar a la nación la época de las emisiones desbordadas y propició un manejo macroeconómico más conservador desde 1935, año a partir del cual es posible diferenciar tres subperíodos: el que va de 1935 a 1939; el que transcurre durante la Segunda Guerra Mundial; y aquel que se inicia al concluir las hostilidades universales y finaliza con una nueva reforma a la institucionalidad del Banco de la República en 1951.

En lo fiscal en febrero de 1935 se expidió la ley 7ª por medio de la cual se aprobaron contratos firmados a fines de 1934 entre el Gobierno Nacional y el Banco de la República. Dichos contratos previeron:

• la consolidación de las deudas provenientes de la financiación de la Guerra con el Perú, la ampliación de su plazo y la congelación del pago de intereses;
• la liberación de las prendas otorgadas para garantizar dichas deudas;
• la aceptación explícita del Banco de la República de reconocer al Estado la utilidad que pudiese obtener sobre las existencias de oro físico al ser sancionada una ley que redujera el contenido de oro de la unidad monetaria;
• la decisión del Gobierno de destinar esas utilidades a pagarle al Banco las deudas objeto de los contratos y si fuere el caso destinar el remanente al establecimiento de un Fondo de Estabilización de la deuda pública;
• el establecimiento de una cuenta especial a la que se llevarían las utilidades o pérdidas resultantes de la compra, exportación y venta de oro físico y giros sobre el exterior, cuenta que sería liquidada cuando se verificara la reducción del contenido de oro de la unidad monetaria.

Además de morigerar el costo fiscal de parte de su deuda con el Banco de la República, al firmar los mencionados contratos, el gobierno de Alfonso López Pumarejo llevó a cabo un programa impositivo que dio lugar al establecimiento del impuesto de giros a las exportaciones cafeteras; la creación del impuesto a la renta, el patrimonio y el exceso de utilidades; y la fijación del impuesto a la masa global hereditaria.

Esa reforma impositiva buscó claros fines redistributivos y se inscribió dentro de una política social más amplia que incluyó reformas a las leyes agrarias y el fortalecimiento de los sectores sociales representados por el sindicalismo. Su aplicación tuvo benéficos efectos para el manejo fiscal puesto que entre 1935 y 1939 se presentó una tendencia al superávit fiscal que hizo innecesario para el Gobierno el solicitar nuevos créditos al Banco de la República. Por el contrario, estos disminuyeron en 1939 cuando, a consecuencia de los contratos que aprobó la ley 7ª de 1935, fue posible que el Gobierno le cancelara al Banco de la República los créditos obtenidos para financiar la Guerra con el Perú.

A ese efecto en noviembre de 1938, durante el gobierno de Eduardo Santos y bajo el liderazgo del ministro de Hacienda Carlos Lleras Restrepo, se expidió la ley 167 sobre estabilización monetaria, en virtud de la cual se redujo el contenido en oro de la unidad monetaria de 1,5976 gramos a la ley 0,91666, según se había establecido en el Código Fiscal de 1912, a 056424 gramos a la ley 900. El nuevo peso y contenido de metal fino de la unidad monetaria hizo que la paridad intrínseca del dólar de los Estados Unidos equivaliera a 1,75 pesos colombianos, tasa de cambio entonces prevaleciente en el mercado entre esas dos monedas.

En desarrollo de la ley 167 de 1938 y de los acuerdos subsiguientes entre el Gobierno y el Banco de la República, este último liquidó una utilidad de 17,3 millones de pesos que se destinaron a amortizar la deuda del Gobierno para con el Emisor (ocho millones de pesos); a financiar gastos ordinarios del Gobierno (cinco millones de pesos); a constituir el Fondo de Estabilización de la deuda pública (tres millones de pesos) y a incrementar la Cuenta Especial de Cambios (1,3 millones de pesos).

A la estabilidad fiscal propiciada por las medidas descritas se sumó la tranquilidad cambiaria. En este frente la carencia de fondos externos, entre otras cosas porque desde 1935 se decretó la moratoria en el pago de la deuda externa, y la decisión de mantener la tasa de cambio del peso frente al dólar obligaron a la búsqueda del equilibrio de las cuentas externas mediante el establecimiento de controles cuantitativos, como se puso de presente en 1937-1938 y en 1939-1940 cuando la reducción del precio externo del café llevó a extremar el control sobre las cantidades importadas y al establecimiento de depósitos previos en el Banco de la República como requisito para obtener las respectivas licencias de importación.

El menor financiamiento del Banco de la República al Gobierno, la escasa significación del crédito otorgado por el Emisor al sector privado, con la anotada excepción de 1937, y la tendencia a un ligero superávit en las cuentas externas propiciaron un crecimiento moderado de los medios de pago entre 1936 y 1940, cuando ellos se expandieron a una tasa promedio anual del 8,1 %, explicada en cerca del 90% por aumento en la emisión del dinero primario, en razón de la relativa baja significación del dinero secundario y por lo tanto del multiplicador monetario.

No obstante, a partir de 1938 se inicia una etapa de rápida expansión del dinero secundario, como puede observarse en la Gráfica 2, en donde la diferencia entre los medios de pago y la base monetaria mide la expansión secundaria de dinero efectuada por el sistema bancario. Eso respondió a que, una vez quedaron atrás los efectos de la crisis de los años treinta, el número de oficinas bancarias aumentó y se produjo un fenómeno de profundización financiera.

Ese crecimiento en la expansión secundaria de dinero hubiese podido ser más acelerado de no haber mediado el mantenimiento, por los bancos, de exceso de reservas sobre lo requerido por la legislación; resultado de la conservadora política crediticia y de manejo de liquidez que los intermediarios financieros siguieron en el período.

La estabilidad macro-económica del período 1935-1939 se manifestó en una expansión del producto interno bruto que en, promedio, creció a más del 5% anual, con la excepción de 1937, año particularmente difícil por la baja en los precios del café. Fue también un período de baja inflación, en donde la tasa anual de crecimiento de los precios se situó alrededor de 5%.

El crecimiento económico y la relativa estabilidad en los precios logrados por el país en la segunda mitad de los años treinta se vieron grandemente perturbados por el estallido de la guerra mundial en 1939. En los cinco años subsiguientes el país nuevamente presenció una rápida acumulación de sus reservas internacionales pero, a diferencia de lo sucedido en los años veinte, lo que aconteció durante el conflicto bélico fue una desaceleración del crecimiento económico.

Esa acumulación de reservas internacionales se produjo, en cierta medida, por un nuevo endeudamiento externo, pero esencialmente fue el producto de un rápido ascenso en el valor de las exportaciones y una dramática caída de las importaciones que en el lapso 1942-1944 se situaron bien por debajo del nivel de 1939.

El incremento de las exportaciones obedeció al buen suceso del café durante la guerra, debido a que, una vez suscrito el pacto mundial de cuotas en 1940, los precios del grano se estabilizaron alrededor de 15 centavos de dólar la libra y las cantidades exportadas aumentaron a consecuencia del incremento en la cuota colombiana y a las dificultades que enfrentó Brasil para realizar sus exportaciones con ocasión del conflicto bélico.

Por el contrario, una vez los Estados Unidos entraron en la guerra se presentó una notable caída en las importaciones, lo cual conjuntamente con el aumento de las exportaciones generó una acelerada acumulación de reservas internacionales que pasaron de 24 millones de dólares en 1940 a 176 millones de dólares a fines de 1945. Ese exceso de divisas, bajo la modalidad de cambio fijo, dio lugar a una rápida expansión de los medios de pago en momentos en que simultáneamente se redujo la oferta de bienes por la carencia de materias primas, insumos y equipos de capital. Esa desaceleración en el crecimiento económico y la tendencia al alza en el nivel general de precios crearon condiciones para el ejercicio de una política económica con un contenido altamente intervencionista.

Decididas a mantener el nivel del tipo de cambio nominal fijo, las autoridades suavizaron los controles cambiarios de manera simétrica a como los habían endurecido en los años de escasez de divisas.

En el frente fiscal, la consecuente caída en la renta de aduanas y una tendencia a incrementar el gasto público produjeron un nuevo déficit fiscal, cuya financiación provino de nuevos impuestos, de endeudamiento externo e interno con el sector privado y menos del crédito con el Banco de la República, aún cuando las obligaciones a corto plazo con este fueron reestructuradas y su plazo ampliado. De estas medidas de financiamiento la más significativa consistió en la emisión de un bono de Defensa Nacional, de suscripción obligatoria para los contribuyentes del impuesto de renta, las cajas de ahorro, las compañías de seguros, el Fondo Nacional del Café y las empresas industriales. Le siguió en importancia la reanudación del endeudamiento externo ya que, entre 1941 y 1943, el Gobierno pudo contratar con el Banco de Importaciones y Exportaciones de Estados Unidos créditos por veinte millones de dólares.

La política monetaria, que en 1941 estuvo presionada por el financiamiento otorgado al sector cafetero luego de la suscripción del pacto de cuota de 1940 y de la creación del Fondo Nacional del Café como mecanismo para regular la oferta del grano, se vio precisada en ese lapso a evitar el desbordamiento de los medios de pago mediante decisiones ad-hoc de muy distinta naturaleza.

De una parte, por primera vez desde la fundación del Banco de la República, en desarrollo de la ley 7ª de 1943, se elevaron los encajes bancarios con fines de restricción monetaria y, de otra el Banco de la República emitió un título con el propósito expreso de recoger dinero de la circulación. Ese título denominado Certificado de Depósito fue suscrito obligatoriamente por las empresas en cuantía equivalente al 20% de sus utilidades y al 50% del valor de la depreciación de sus equipos. Así mismo, los depósitos a las importaciones tuvieron como propósito principal, en esta época, retirar dinero de la circulación, más que encarecer su costo pues antes, por el contrario, ellas se estimularon por distintos medios con fines de reactivación pero también para aminorar el crecimiento de los medios de pago.

No obstante su manifiesta creatividad, el plan de estabilización adoptado durante la Segunda Guerra Mundial tuvo poco éxito en controlar la inflación y solamente a partir de 1944, cuando empezaron a crecer en algo las importaciones, fue posible recuperar la tasa de crecimiento de la economía.

La escasez de importaciones durante la guerra repercutió en todas las actividades nacionales y a ella no escapó el Banco de la República. Ante el retiro de la circulación de la moneda de plata de alto contenido de metal fino, el cual muy posiblemente se presentó desde la orden de su desmonetización en 1935, y ante la imposibilidad de importar billetes, en 1942 y en 1943 el Emisor se vio precisado a cortar por la mitad y sobresellar billetes de un peso para que circularan como sustitutos de la moneda de cincuenta centavos y de los billetes de medio peso. Especie monetaria que los numismáticos conocen como medio peso partido.

Pero además como no era posible importar níquel, las monedas elaboradas en aleaciones de ese metal dejaron de producirse y empezaron a circular piezas de cobre prácticamente puro, las cuales se continuaron emitiendo y circularon hasta fines de los años setenta, cuando empezaron a ser reemplazadas por otras aleaciones o simplemente se retiraron de la circulación en vista de la depreciación del dinero.

En 1944, al tiempo que se aceleraba el crecimiento económico, la inflación alcanzó una cifra superior al 20%, la mayor en cualquier año desde 1923. Entre 1945 y 1946 la economía se expandió a una tasa cercana al 15%, mientras la inflación anual promedio de cada uno de esos años fue del 10%. Pareció, entonces, que el proceso económico vivido durante la Segunda Guerra Mundial se revertiría al incrementarse las importaciones, bajar las reservas internacionales, moderarse el crecimiento de los medios de pago, aminorarse la inflación y acelerarse el crecimiento.

A profundizar ese curso del acontecer económico se comprometió en sus inicios el gobierno conservador de Mariano Ospina Pérez, al propugnar por un plan de ajuste fiscal que elevó los impuestos e inicialmente limitó estrictamente la emisión de documentos de deuda pública, fueran ellos de la Nación, los departamentos o los municipios.

Además como las autoridades eran conscientes de que el aumento en el ritmo de la actividad económica podía llevar a los bancos comerciales a incrementar de modo exagerado la demanda por recursos del Banco de la República, y como la elevación de la tasa de redescuento, como elemento disuasivo de ese exceso de demanda, era un instrumento por fuera de la consideración de las autoridades económicas, el Gobierno instauró, de manera novedosa en septiembre de 1946, un esquema de control a la cartera bancaria a la cual la Superintendencia Bancaria le impuso límites de crecimiento cuantitativo. Control que resultó absolutamente inefectivo porque bien pronto los límites cuantitativos generales se elevaron y además se introdujeron excepciones de distinta índole.

La impotencia para controlar el crédito del Banco de la República a los bancos, y la renuncia del gobierno de Ospina Pérez a la austeridad fiscal, hicieron que la caída en las reservas internacionales se compensara con creces con el crédito interno del Banco de la República a los bancos, al gobierno y a los particulares.

El crecimiento del dinero primario se amplificó con el aumento de la emisión de dinero secundario debido al crecimiento del multiplicador monetario, que pasó de 1,48 en 1945 a 1,60 en 1950, a consecuencia de la caída en el coeficiente de reserva bancaria. Esto es, los bancos privados empezaron a satisfacer parte de la nueva demanda crediticia disminuyendo el exceso de reserva que habían mantenido durante largos períodos.

El crecimiento de los medios de pago en circulación elevó nuevamente la inflación en 1947 y 1948, y especialmente en 1950, cuando se volvió a superar, por segunda vez desde 1923, la barrera de 20% anual en la elevación del índice general de precios. Frente a ese hecho y a dificultades políticas muy agudas derivadas de la situación de orden público que provocó el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán en abril de 1948, la autoridad monetaria propició, a fines de 1950, un pacto de caballeros entre los banqueros para frenar el alza de la cartera bancaria y los medios de pago. Pacto que produjo sus efectos en 1951, cuando la cantidad de dinero en circulación disminuyó en términos absolutos, aunque con efectos adversos sobre la actividad económica.

Es curioso que la Junta Directiva del Banco de la República, en vez de utilizar la facultad que, por primera vez desde 1923, le concedió la ley 90 de 1948 para manejar el encaje bancario con fines monetarios, hubiese optado por propiciar el acuerdo sobre la autorregulación de su cartera por parte de los bancos.

En lo cambiario el mantenimiento fijo del tipo nominal de cambio, conjuntamente con la inflación de los años cuarenta, provocó una revaluación de la tasa de cambio real, ya que la inflación interna fue mayor al alza de los precios en el mercado internacional. Durante la primera mitad de esa década, dado el exceso de oferta de divisas, dicho comportamiento puede considerarse normal. Pero cuando se revirtió el proceso de acumulación de las reservas internacionales, a partir de 1945, el tipo de cambio nominal ya no fue sostenible por más tiempo. Ello llevó a que en diciembre de 1948 por medio de la ley 90 se decretara una devaluación nominal del 11% al pasar el tipo de cambio de 1,75 pesos por dólar a 1,95 pesos por dólar, que desde un punto de vista real tuvo escasa significación dada la inflación de los años subsiguientes. Devaluación nominal a la que siguió otra en abril de 1951 cuando la tasa de cambio pasó de 1,95 pesos por dólar a 2,51 pesos por dólar. Ambas devaluaciones introdujeron, mediante distintos mecanismos, esquemas de tasa de cambio múltiple.