La políltica anticíclica

Durante la Guerra con el Perú el Gobierno Nacional convocó la solidaridad ciudadana para financiar el conflicto. “Empréstito de la Defensa Nacional”, afiche promocional de Scandroglio.  

Primer Edificio del Banco Central Hipotecario en Bogotá, fundado con un 50 por ciento de capital aportado por el Banco de la República, a comienzos de los años treinta. 

Caricatura alusiva a la imposición del control de cambios en 1931. Caricatura de Rendón.  

Bono de la Defensa Nacional, emitido el 1 de noviembre de 1932, firmado por Esteban Jaramillo, ministro de Hacienda de Enrique Olaya Herrera. 

Propaganda para la suscripción de Bonos de Empréstito Patriótico. Diseño de López.  

Enrique Olaya Herrera marcha hacia el capitolio, el día de su posesión. En la foto, de izquierda a derecha: Jaime Jaramillo Arango y señora, Alfonso López P., Alberto Pumarejo, María Londoño de Olaya, Alfonso Araujo, el nuevo Presidente, Francisco J. Chaux, Esteban Jaramillo y Eduardo Santos. 

Estampilla de propaganda cafetera, 1947.  

Estampilla del tabaco, 1939. 

Ejercito colombiano en Güepí, con armamento decomisado a las tropas peruanas. 

Combates en el área de Puerto Ospina, alto Putumayo. El ejercito colombiano, recibió apoyo de los veteranos alemanes de guerra. 

Estampilla conmemorativa de los treinta años (1939-1969) de la fundación del Instituto de Crédito Territorial. 

Moneda de I centavo emitida por la Tesorería General de la Nación. Debido a que durante la Segunda Guerra Mundial no fue posible importar níquel estas monedas se acuñaron en cobre prácticamente puro desde mitad de los años 40. 

Moneda de I, II y V centavos emitida por la Tesorería General de la Nación. Debido a que durante la Segunda Guerra Mundial no fue posible importar níquel estas monedas se acuñaron en cobre prácticamente puro desde mitad de los años 40. 

Moneda de II centavos emitida por la Tesorería General de la Nación. Debido a que durante la Segunda Guerra Mundial no fue posible importar níquel estas monedas se acuñaron en cobre prácticamente puro desde mitad de los años 40. 

Moneda de V centavos emitida por la Tesorería General de la Nación. Debido a que durante la Segunda Guerra Mundial no fue posible importar níquel estas monedas se acuñaron en cobre prácticamente puro desde mitad de los años 40. 

Texto de: Antonio Hernández Gamarra

Las dificultades internas y la situación internacional condujeron, a fines de 1931, a una revisión de las ideas que habían guiado la conducción de la política económica desde mediados de 1923.

En lo internacional el acontecimiento más notable fue la decisión del gobierno inglés de abandonar la libre convertibilidad de la libra esterlina por oro, a partir de septiembre de 1931. A ese hecho, que incidió en el régimen cambiario del mundo entero, no fue ajena Colombia, en donde la medida repercutió en una nueva baja de las reservas internacionales, debido al pánico que cundió entre los tenedores de billetes del Banco de la República y los dueños de las cuentas corrientes, quienes se apresuraron a cambiar esos activos por oro.

En lo interno las presiones de distintos sectores, entre otras las de una Comisión de estudios parlamentarios, venían haciéndole eco a la necesidad de una política monetaria menos restrictiva.

Abandonar la ortodoxia no fue tarea fácil pues, como bien lo señala Mauricio Avella, “dentro de los marcos del patrón oro, el país conoció una época de auge de las operaciones mercantiles, de pureza monetaria, de extensión de los recursos crediticios, de construcción de obras de infraestructura, sin precedente. En estas condiciones, sugerir el desmonte del sistema monetario vigente podría tomarse benévolamente como una excentricidad”. [Avella Gómez (1987), p. 210]

En esas apreciaciones coincidieron el Presidente de la República, el ministro de Hacienda Esteban Jaramillo, quien ejerció el cargo por cuarta vez entre 1931 y 1934, y diversos gremios de la producción. Todas esas fuerzas políticas y económicas temían profundamente el abandono de la libre convertibilidad y que por ese camino se retornase a las incontroladas emisiones sin respaldo de finales del siglo XIX y principios del XX. Por ello, a finales de 1931 lo que se alcanzó fue un consenso para flexibilizar el sistema monetario, más que para repudiarlo, y por ello mismo muchas de las decisiones adoptadas entonces se juzgaron por sus autores como transitorias.

Enfrentados al nuevo régimen cambiario de Inglaterra, presionados por distintas fuerzas en el interior y advertidos de la baja en el encaje de los billetes, el gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República impulsaron dos determinaciones que cambiaron radicalmente el curso de la política económica: fue la primera de ellas el establecimiento del control de cambios y la segunda la expedición de normas modificatorias de la ley 25 de 1923.

En lo referente al manejo cambiario, mediante las leyes 89 y 119 de septiembre y noviembre de 1931, respectivamente, el Congreso confirió al Poder Ejecutivo amplias facultades para conjurar la crisis. En desarrollo de esas facultades el gobierno expidió el decreto 1683 de 1931 en virtud del cual se suspendió el libre comercio de oro y se estableció el control de los cambios internacionales, cuyo manejo quedó inicialmente al cuidado de una junta autónoma integrada por el Superintendente Bancario y dos funcionarios designados uno por el Presidente de la República y el otro por la Junta Directiva del Emisor.

Pocos días después el control de cambio y de las exportaciones fue encomendado a una dependencia del Banco de la República, asesorada por una Junta de tres miembros designados, respectivamente, por el Superintendente Bancario, el Gobierno nacional y el propio Banco.

Aunque tales determinaciones fueron bien recibidas, debe observarse que el control de cambios se juzgaba como una medida transitoria, según quedó consignado en el informe del Gerente del Banco de la República a la Junta Directiva de julio 1° de 1931 a junio 30 de 1932. Allí se lee “estas medidas de control a las que han tenido que recurrir en la angustiosa época que atravesamos más de treinta naciones de Europa, América y Asia, si bien alivian la situación particular de cada una de ellas, contribuyen a agravar la general del mundo, por las trabas y restricciones que imponen al comercio internacional y por eso no deben ellas mantenerse por lapso mayor que el que absolutamente exijan las necesidades ineludibles de cada país”. [Caro (1932), p. 27]. Pese a esa admonición, la Oficina de Control de Cambios en el caso de Colombia vino para quedarse, pues solamente luego de sesenta años sería desmontada.

Las funciones de la Oficina de Control de Cambios y Exportaciones incluyeron restringir o prohibir los giros de monedas extranjeras, así como la compra y venta de dichas monedas y del oro; otorgar permiso previo para efectuar operaciones de cambio internacional destinadas a los fines económicamente necesarios, en especial el pago de las importaciones y el servicio de la deuda externa; y prohibir las operaciones de cambio internacional que no correspondieran al movimiento necesario de las actividades económicas y financieras.

Al asumir de esa manera el monopolio de las operaciones de compra y venta de los cambios internacionales, dentro de lo que se dio en llamar el patrón oro “controlado”, el Banco de la República dispuso de mayor libertad para fijar la tasa de cambio nominal.

Dentro de los límites de ese control, y todavía sin alejarse de la teoría sobre la fijación de la tasa de cambio, las autoridades, como se dijo atrás, devaluaron ésta última el 12 de enero de 1932 al establecer como precio de venta del dólar 1,05 pesos, valor que correspondía al precio intrínseco máximo de exportación del oro. Esta devaluación no dejó satisfecho al gremio cafetero, que vio en el control de cambios una decisión contraria a sus intereses y fue, más bien, partidario de la libertad cambiaria.

Enfrentados a esa oposición, el Gobierno y el Banco de la República decidieron reconocer durante un año, contado a partir de marzo de 1932, una prima del 10% sobre el valor de los reintegros cafeteros. Sumas que se pagaron con cargo al presupuesto nacional, mediante la emisión por el gobierno de un bono que reconocía 6% de interés anual y que podía ser comprado por el Banco de la República a través de los redescuentos.

De la manera descrita se abandonó por partida triple la ortodoxia cambiaria, monetaria y crediticia ya que, de una parte se estableció una tasa de cambio diferencial para los cafeteros, de otra se posibilitó indirectamente una financiación adicional para el gobierno al darle liquidez a esos títulos y, finalmente, se estableció una protoinversión forzosa porque las cajas de ahorro fueron obligadas a utilizar parte de sus captaciones para comprar los bonos con los que se financió la prima cafetera.

En 1933, al vencerse la vigencia estipulada para la prima cafetera y en vista de su alto costo fiscal, el Banco de la República devaluó nuevamente la tasa de cambio nominal al establecer 1,16 pesos por dólar como precio para la venta y 1,13 pesos por dólar como precio para la compra, excepto para el Gobierno al que se le vendieron dólares a 1,05 pesos. Con esta decisión, de un lado, se eliminó el costo fiscal de la prima de exportación cafetera, pues de allí en adelante no fue el fisco sino los importadores, y en definitiva los consumidores, quienes pagaron una mayor tasa de cambio y, de otro, se olvidó la paridad intrínseca entre el dólar y el peso como criterio para fijar la tasa de cambio.

Ese movimiento devaluacionista se acentuó luego que los Estados Unidos abandonaron el patrón oro en marzo de 1933, a consecuencia de lo cual se generó un exceso de demanda por divisas que presionó la tasa de cambio nominal más allá de 1,16 pesos por dólar. Progresivamente ese exceso de demanda se manifestó en la acumulación de solicitudes de licencias de cambio en la Oficina de Control de Cambios, lo cual conjuntamente con las presiones del gremio cafetero, condujo, en septiembre de 1933, a una nueva devaluación al fijarse como precio de compra 1,23 pesos por dólar y como precio de venta 1,26 pesos por dólar.

A partir de entonces se estableció, pese a la oposición de los importadores, un sistema de cambio “semilibre” consistente en que los exportadores podían negociar en la bolsa el 85% de sus divisas, que el Banco de la República les cambiaba por Certificados de Cambio, mientras que el 15% restante se siguió comprando a 1,13 pesos por dólar, de tal manera que el Banco pudiese atender la demanda de divisas del Gobierno a esa tasa preferencial sin detrimento de sus utilidades y sin que la devaluación afectase las finanzas del gobierno.

La “semilibertad cambiaria” no solamente se refirió al hecho de que una porción de las divisas se compraba a tasa fija, sino también que los importadores no podían disponer libremente de los certificados de cambio comprados en la bolsa pues debían dedicarlos a los fines establecidos por la Oficina de Control de Cambios. El diferencial cambiario sobre el 15% de las divisas reintegradas se conoció con el nombre de diferencial cafetero y constituyó el germen del impuesto a las exportaciones cafeteras establecido a partir de 1935.

Decretada esa “semilibertad cambiaria” la tasa de cambio de los certificados subió a 1,49 pesos por dólar a principios de 1934 y se situó en 1,75 pesos por dólar a mediados de ese año. Precio en que se mantuvo hasta 1948, como se muestra en la Gráfica 1 y que fue utilizado como referencia para decretar la devaluación del peso frente al dólar y el oro en 1938.

Aunque desde luego esta última referencia tuvo solamente un propósito contable pues, como señalan José Antonio Ocampo y Santiago Montenegro, desde abril de 1933 el Banco de la República empezó a estabilizar la tasa de cambio con relación al dólar y no con el oro.

La política devaluacionista, pese a la inflación interna que se presentó después de 1934, derivó en un alza en la tasa real de cambio, lo cual ayudó a neutralizar la caída en los precios internacionales de los productos de exportación y, por lo tanto, tuvo benéficos efectos sobre la recuperación de la economía.

A ese propósito también se dirigió el incremento en la protección aduanera y el uso selectivo del control de cambios, a partir de 1934, encaminado a poner barreras a las importaciones provenientes de países que hubieran restringido el comercio con Colombia o a aquellas mercancías que se importaran de países con los cuales la balanza de comercio fuera desfavorable.

Como se ha señalado antes, el control de cambios, y de manera más general la política de comercio exterior, se complementó con la expedición de las leyes 73 y 82 de 1932, mediante las cuales se introdujeron sustanciales reformas a la normatividad sobre el Banco de la República. En virtud de las mencionadas normas se reformó la composición de su Junta Directiva, se modificó la naturaleza de su billete, se amplió el crédito potencialmente otorgable al Gobierno, se redujo el encaje en oro de los billetes y se concedió al Emisor mayor libertad sobre la forma de mantener y manejar las reservas internacionales.

En lo atinente a la composición de la Junta Directiva del Banco de la República se aumentó a doce el número de directores, adicionando a los diez anteriormente existentes un representante elegido por la Federación Nacional de Cafeteros y otro, conjuntamente, por las Cámaras de Comercio y la Sociedad de Agricultores. Se estableció, además, que el ministro de Hacienda sería, por derecho propio, miembro de la Junta como de hecho venía ocurriendo desde 1923.

Con la primera de esas disposiciones se buscó profundizar la reforma contenida en la ley 17 de 1925, en cuanto a darle una clara capacidad de escogencia a los gremios de la producción a la hora de designar sus representantes en la Junta Directiva del Emisor, y no como se consagró en 1923 cuando se estatuyó que los representantes de los sectores productivos serían designados por los bancos accionistas, fueran estos nacionales o extranjeros. Con la segunda, simplemente se reconoció el hecho de que al hacer los nombramientos de sus tres representantes el Gobierno siempre, desde 1923, había incluido entre ellos al ministro de Hacienda.

La ampliación de la Junta no fue del completo agrado del Banco de la República y por eso en 1933 se redujo el máximo cuerpo directivo de la institución a nueve miembros, designados tres por el gobierno, incluido el ministro de Hacienda como miembro nato, dos por los bancos nacionales, uno por los bancos extranjeros, uno por los accionistas particulares, uno por la Federación de Cafeteros y uno, conjuntamente, por las Cámaras de Comercio y la Sociedad de Agricultores.

La ratificación de la designación directa de la representación gremial, la eliminación de la condición de que los banqueros tenían que designar una parte de los miembros por ellos elegidos entre quienes fueran hombres de negocios, agricultores o profesionales, y la presencia permanente e institucional del ministro de Hacienda, le dio mayor transparencia a la integración de la Junta Directiva del Banco de la República. Al establecer la nueva composición la ley reconoció expresamente la importancia de la participación en ella del ministro de Hacienda y aceptó como natural la vocería de ciertos grupos de poder.

En cuanto a la naturaleza del billete del Banco de la República, este dejó de ser representativo de una cantidad específica de oro y convertible por esa cantidad, para pasar a ser la moneda nacional, con poder liberatorio ilimitado y, como tal, con la función de medio legal de pago.

El encaje legal en oro de los billetes, y otros pasivos monetarios del Banco de la República, se redujo del 60% al 50% y el Emisor quedó facultado, con entera libertad, para mantener sus reservas bien en sus cajas o bien en depósitos en el exterior.

Pero sin duda las modificaciones más substanciales se presentaron respecto a las normas que regían el endeudamiento del gobierno con el Banco de la República. En efecto, la ley 73 de 1931 autorizó al Banco para hacer préstamos a los bancos accionistas, hasta por el 15% de su capital y reserva con garantías de bonos o pagarés del Gobierno, lo cual implícitamente amplió de 30% a 45% la capacidad de endeudamiento del Gobierno con el Emisor. En virtud de esa autorización el Banco compró a la Tesorería en el primer semestre de 1931 pagarés del Tesoro, con un plazo de 4 y 5 años, por dos millones de pesos, suma que se intentó elevar a cinco millones de pesos en el segundo semestre de ese mismo año.

A pesar de su amplitud relativa, en relación con las normas de la ley 25 de 1923, el apoyo financiero del Banco de la República al Gobierno resultaba corto y fue por ello que en diciembre de 1931 se firmó un contrato mediante el cual el Banco de la República quedó facultado para explotar el monopolio de la sal en Zipaquirá, Nemocón, Sesquilé y Tausa, a cambio de un avance de 15,5 millones de pesos al Gobierno. El crédito así concedido se destinó a cancelar el déficit de la Tesorería General de la Nación, a pagar obligaciones del gobierno central para con los departamentos y municipios, a completar el aporte de capital del Gobierno en la Caja de Crédito Agrario y a desarrollar un plan de obras públicas durante tres años.

Los avances por la Concesión Salinas, la compra de los bonos de Tesorería en el primer semestre de 1931 y el financiamiento de los bonos emitidos para pagar la prima cafetera elevaron el endeudamiento del Gobierno con el Banco de la República de 4.047.000 pesos en junio de 1930 a 22.027.000 pesos en junio de 1932. Suma que continuó ascendiendo en los siguientes años, debido al financiamiento que se otorgó al gobierno para sufragar los gastos de la Guerra con el Perú.

El suministro de recursos al gobierno fue notable no solamente por la forma acelerada como se incrementó su cuantía, sino, además, porque acabó con la noción de que los activos del Banco de la República debían mantenerse líquidos y porque implicó una decisión expresa de destinar recursos de la emisión a la reactivación económica.

Cabe anotar que como inicialmente el término de la Concesión Salinas fue de trece años, contados a partir del 1° de enero de 1932, de manera explícita se reconoció que la existencia legal del Banco de la República tendría que ir más allá de lo estipulado por la ley 25 de 1923, que fijó su término legal en veinte años. Por ello, al firmarse ese contrato se acordó prorrogar por diez años más, hasta 1953, la existencia legal del Banco, así como el monopolio de la emisión de los billetes. Por lo demás el Banco de la República administró las salinas hasta finales de los años sesenta, cuando en virtud de distintas normas legales se ordenó trasladar su administración al Instituto de Fomento Industrial (IFI).

Tras la anterior digresión, debe señalarse que la menor ortodoxia del Banco de la República en relación con el financiamiento al Gobierno también se expresó en su política de crédito al sector privado. En efecto, en la sesión del 1° de octubre de 1931 se autorizó, por primera vez desde su fundación, el otorgamiento de créditos directos al público mediante la concesión de préstamos con garantías de bonos de prenda de los almacenes generales de depósito. Medida que, además de buscar el incremento del circulante, tuvo como propósito una clara orientación del crédito en favor de la agricultura, cuya importancia se juzgaba vital para la economía nacional.

En una primera instancia, por la ausencia de almacenes generales de depósito, y porque esos financiamientos se otorgaban respecto de bonos de prenda expedidos por depósitos de café y tabaco, esa decisión no tuvo una significación cuantitativa de importancia. Pero a medida que se fueron estableciendo los almacenes generales de depósito, este tipo de crédito ganó participación dentro de la expansión primaria del Banco de la República. Eso fue especialmente cierto en 1937 cuando a fin de sustentar el precio interno del café la Federación Nacional de Cafeteros se vio precisada a demandar recursos financieros para ese propósito.

Aunque dispuesto a colaborar en el propósito de reactivar la economía, el Banco de la República en todo momento recomendó prudencia y se opuso vehemente a las emisiones exorbitantes, como se puso de presente en el informe del gerente a la Junta Directiva del 1° de julio de 1930 a junio 30 de 1931. Allí se lee: “Debe la nación seguir prestando su apoyo decidido al gobierno para desarrollar las medidas que este considere más eficaces para hacer frente a las dificultades que nos asedian, tratando de no crearle otras con las explicables impaciencias de quienes exigen inmediatos remedios para sus problemas personales, en muchos casos ya insolubles, o con planes mal meditados que frecuentemente, al discutirse en el parlamento o en la prensa, no hacen más que perturbar la opinión y agravar la desconfianza… La mayor parte de tales planes tienen por base la emisión de papeles que circulen como moneda, creyendo sus autores, con criterio simplista que el hondo problema se reduce a una mera cuestión monetaria y que el aumento artificial de signos de cambio soluciona la crisis”. [Caro (1931), p. 39-40]

Al tiempo que el crédito al gobierno nacional y los particulares creció, los préstamos del Banco de la República al sistema financiero empezaron a disminuir desde noviembre de 1931. De un máximo de 19,5 millones de pesos en el segundo semestre de ese año se pasó a 8,5 millones de pesos en junio de 1932 y continuaron descendiendo, casi sin interrupción, hasta 1937. Ello obedeció a que los fondos otorgados por el Emisor al Gobierno al ser depositados en los bancos le sirvieron a estos para pagar sus deudas con el Banco de la República, ya que ellos no querían incrementar su cartera en vista del estado de los negocios.

Así, mientras el financiamiento del déficit fiscal provocó una expansión primaria de dinero en circulación, el Banco fue obligado a restringir sus operaciones con la banca, por el deseo de estas instituciones de no expandir sus operaciones crediticias debido al manifiesto deterioro en la calidad de los créditos concedidos durante la fase de expansión. Créditos que representaban una carga especialmente fuerte para los deudores, en momentos de una marcada baja de precios en la propiedad raíz y de elevada tasa de interés real como consecuencia de la disminución en el nivel general de precios.

Para conjurar el problema de las deudas privadas se determinó reducir la tasa de interés de las obligaciones, se limitó el interés de mora, se ampliaron los plazos originalmente pactados y se posibilitó su pago parcial mediante cédulas hipotecarias, documento de valor reducido en el mercado y que, en virtud de acuerdos con el gobierno, los bancos hipotecarios recibían a la par. Estas medidas se complementaron, además, con la creación del Banco Central Hipotecario, con un capital de veinte millones de pesos, de los cuales el 50% fue aportado por el Banco de la República; y con la fundación de la Corporación Colombiana de Crédito, que fue autorizada para emitir bonos con los cuales compró al sector financiero activos recibidos en pago y de dudosa realización.

En resumen, la contracción monetaria que tuvo lugar entre 1929 y 1931 se detuvo en 1932 y se revirtió aceleradamente en 1933 y 1934, producto de una política fiscal expansiva financiada con emisión primaria del Banco de la República y con una mayor emisión hacia el sector privado. Todo ello dentro de una enorme precaución de los bancos comerciales que terminó por repercutir adversamente sobre el volumen del crédito y en general sobre la intermediación financiera.

El nivel de los depósitos en cuenta corriente existente en 1928 solamente se volvió a alcanzar en 1934, año a partir del cual estos depósitos registraron un alto crecimiento, hasta el punto de que por primera vez hacia mediados de los años cuarenta superan al efectivo en poder del público.

Respecto de la composición del efectivo, la decisión del gobierno de Estados Unidos de mantener una parte de sus reservas metálicas en plata suscitó el alza en el precio del metal y la tendencia a su exportación. Por lo tanto escasearon las monedas de plata, entonces acuñadas a la ley 0,900. Por ello en 1935 el Banco de la República se vio precisado a poner en circulación billetes de medio peso y el Gobierno, con fines fiscales, se empeñó en desmonetizar las monedas de plata. El programa de desmonetización incluyó la prohibición de exportarlas o de fundirlas y su entrega obligatoria al Banco de la República a cambio de otras monedas de cobre-níquel o de billetes.

Debe señalarse, finalmente, que la política expansiva puesta en marcha desde finales de 1931, con el propósito de reactivar la economía, dio resultado, pues desde 1932 se revirtió el proceso de decrecimiento de la economía y se inició una expansión que elevó el producto nacional a tasas de crecimiento promedio anual de 6% entre 1932 y 1934.