La reforma de 1951 y las vicisitudes del café

Manifestación de apoyo al nuevo gobierno tras la caída de Gustavo Rojas Pinilla. Al fondo edificio del Banco de la República, en plena construcción. 

Sede actual del Banco de la República, viñeta en billete de cinco pesos, 1960. 

Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957), quien ascendió al poder luego de derrocar al presidente Laureano Gómez en 1953. Su gobierno se benefició de altos precios del café y se caracterizó, en sus primeros años, por un rápido crecimiento económico y una moderada inflación. Cuando fue derrocado, en mayo de 1957, el país enfrentaba un enorme desequilibrio macroeconómico. 

Luis Ángel Arango. Gerente del Banco de la República, octubre de 1947 - enero de 1957. Óleo sin firma ni fecha. 

Ignacio Copete Lizarralde. Gerente del Banco de la República, junio de 1957 - febrero de 1960. Óleo de Héctor Osuna, 1990. 

Roberto Urdaneta, Mariano Ospina Pérez, Alfonso López Pumarejo, Alberto Lleras Camargo, uno de los miembros de la Junta de Gobierno de Venezuela, Eduardo Santos y Darío Echandía en la posesión de Alberto Lleras Camargo, el 7 de agosto de 1958. 

Alberto Lleras Camargo. Al inicio de su segundo gobierno en 1958 se prosiguió una política de estabilización que rindió sus frutos sobre el crecimiento económico, el control de la inflación y el balance externo. Ese programa se abandonó a finales de su gobierno y ello dio lugar a la traumática devaluación de 1962. 

Alberto Lleras (1945-1946; 1958-1962) primer Presidente del Frente Nacional firmando la ley de reforma agraria en 1961.  

Guillermo León Valencia con algunos miembros de su gabinete: José Antonio Montalvo, Héctor Charry Samper y Marco Alzate Avendaño. 

Recolectores de café, en la década de 1960. 

Manuel Mejía Jaramillo (1887-1958) en estampilla de 5 pesos, con tema alusivo a la exportación de café. Gerente por muchos años de la Federación de Cafeteros y como tal influyente dirigente en el diseño de la política macroeconómica hasta fines de los años 50. 

Tres miembros de la Junta Militar de Gobierno que asumió el poder el 10 de mayo de 1957: contraalmirante Rubén Piedrahita, general Rafael Navas Pardo, general Luis E. Ordoñez. Ésta, puso en marcha un plan de estabilización macroeconómica, bajo el liderazgo de su ministro de Hacienda Antonio Álvarez Restrepo. 

Manuel Mejía Jaramillo (1887-1958) en estampilla de 10 pesos, con tema alusivo a la exportación de café. Gerente por muchos años de la Federación de Cafeteros y como tal influyente dirigente en el diseño de la política macroeconómica hasta fines de los años 50. 

Capitán (r) Eduardo Torres Roldán, fundador de la imprenta de billetes del Banco de la República, que inició labores formales el 23 de octubre de 1959. 

Billete de medio peso emitido en 1948 por la República de Colombia y no por el Banco de la República. Estos billetes fueron utilizados para recoger los emitidos originalmente en 1915, que a su vez habían retirado de la circulación los billetes emitidos durante la guerra de los mil días. Los numismáticos conocen estos billetes como “Lleritas”. 

Moneda de 1952: 2 centavos con la efigie de la Libertad. 

Moneda de 1952: 10 centavos con la efigie del cacique Calarcá. 

Billetes de 1 peso (1959) de la primera emisión fabricada por la imprenta de billetes del Banco de la República. 

Billetes de 5 pesos (1961) de la primera emisión fabricada por la imprenta de billetes del Banco de la República. 

Texto de: Antonio Hernández Gamarra

A fines de 1949 Carlos Villaveces, por entonces miembro de la Junta Directiva del Banco de la República, preparó un trabajo que fue presentado en la Segunda Reunión de Técnicos de los Bancos Centrales del Continente Americano, celebrada en Santiago de Chile. De manera axiomática ese estudio postuló la posibilidad de amortiguar los ciclos económicos mediante una política anticíclica y la conveniencia de desarrollarla a través de los bancos centrales, en la medida en que se les dotase de atribuciones para controlar la emisión, orientar el crédito y regular las operaciones de comercio exterior.

Más específicamente, esas atribuciones deberían incluir facultades para regular los encajes bancarios, determinar los plazos de los créditos, controlar las tasas de interés, fijar los tipos de cambio, establecer los descuentos a los bancos afiliados e intervenir en el mercado abierto mediante la compra y venta de papeles gubernamentales.

Al presentar ese trabajo, Villaveces aspiraba a que sus axiomas fueran acogidos y sirvieran de base para que “los bancos centrales encontraran la mejor manera de reducir los fenómenos que resultan de los ciclos económicos” [Villaveces (1949), p. 1269] y para que, dentro de las condiciones de cada país, se procurase una legislación hasta donde fuese posible uniforme. Sin duda, una visión sobre los bancos centrales distinta a la de Kemmerer, más de corte keynesiana-desarrollista, había empezado a echar raíces.

Como se evidencia también con la lectura del proyecto de ley sobre orientación del crédito bancario presentado a consideración del Congreso de la República en 1949 por el ministro de Hacienda de ese entonces, Hernán Jaramillo Ocampo. En la exposición de motivos de ese proyecto se lee: “sus lineamientos generales acogen tesis ampliamente expuestas y debatidas sobre la importancia de ejercer un control monetario para detener las inflaciones o amortiguar las deflaciones. Y en cuanto al crédito, establece un sistema de intervención a través de los redescuentos y mediante el señalamiento de tasas diferenciales de interés para dirigirlo en conformidad con la política de fomento que en cada momento sea más aconsejable seguir”. [Jaramillo Ocampo (1949), p. 1270].

Cerrado el Congreso de la República por orden del Poder Ejecutivo en 1949, el referido proyecto de ley no se tramitó, pero las ideas en él contenidas, al igual que las expuestas por Villaveces en Santiago de Chile, dieron origen a la expedición de dos normas que significaron una amplia ruptura con la institucionalidad monetaria y crediticia, vigente hasta ese entonces.

Mediante el decreto 384 de 1950, con el fin de propender por el fomento de la economía nacional, encauzar el crédito hacia actividades productivas y garantizar el pleno empleo, así como estimular la producción agrícola e industrial, los bancos comerciales quedaron autorizados para conceder créditos hasta con cinco años de plazo, con destino exclusivo a la construcción o ensanche de obras de fomento económico. Murió, de esta manera, la legislación bancaria de 1923, en cuanto estatuía que los bancos comerciales no podían otorgar créditos a plazos mayores de dos años, ni destinar recursos a la inversión en empresas industriales o la finca raíz, salvo cuando esta se adquiriese por vía de las daciones en pago de créditos previamente otorgados.

Complementariamente, el decreto 384 de 1950 buscó estimular el crédito a largo plazo al estipular que los importadores -como requisito para la consecución de sus licencias-, estarían obligados a constituir en el Fondo de Estabilización, depósitos de hasta el 40% del valor de cada una de las licencias, y al determinar que ese Fondo podía invertir esos recursos en “sociedades o empresas en que el Estado sea accionista siempre y cuando se destinen a financiar obras de fomento económico, por un plazo no mayor de cinco años y un interés no superior al 6% anual”.

De otra parte, luego de amplias discusiones adelantadas en ocho sesiones a lo largo de enero de 1951, una comisión de la Junta Directiva del Banco de la República acogió un proyecto de decreto, finalmente redactado por Roberto García Paredes en su condición de Subgerente del Emisor, el cual luego de analizado y acogido por la Junta Directiva del Banco de República en pleno, se convirtió en el decreto 756 de 1951.

La mencionada comisión estuvo integrada por Manuel Mejía, Bernardo Restrepo Ochoa y Carlos Villaveces y a ella asistieron regularmente, además del subgerente García Paredes, el abogado del Banco de la República Manuel Casabianca y el gerente Luis Ángel Arango, quien fue designado para suceder a Julio Caro en 1947 y permaneció en el cargo hasta finales de 1956.

En virtud del decreto 756 de 1951, dictado por el gobierno de Laureano Gómez, el Banco de la República quedó facultado para realizar una política monetaria de crédito y de cambios encaminada a estimular condiciones propicias al desarrollo ordenado de la economía colombiana. Para ello, con el voto favorable del ministro de Hacienda, podía:

• fijar cupos a los bancos afiliados para sus operaciones ordinarias de préstamos y descuentos;
• señalar un cupo especial de crédito para el descuento de operaciones destinadas a actividades agrícolas, industriales y comerciales, pudiendo establecer dentro de dicho cupo porcentajes para cada uno de ellos;
• fijar cupos de emergencia y con carácter temporal;
• fijar y variar las tasas de intereses que cobrara el Banco de la Repúblicas por sus operaciones de préstamos, descuentos y redescuentos;
• fijar y variar el encaje legal de los bancos y cajas de ahorro, dentro de un límite del 10% al 30% en el caso de exigibilidades a la vista y de 5% al 20% para las demás;
• señalar encajes marginales del 100% y establecer su utilización para financiar el endeudamiento público o para efectuar préstamos u operaciones favorable al desarrollo de la economía nacional.

Así mismo, el citado decreto autorizó al Banco de la República para elevar el cupo de crédito al gobierno hasta el 8% del valor de las rentas recaudadas durante el año anterior, para lo cual podían emitirse pagarés o libranzas del 4% anual, pagaderos dentro del respectivo año fiscal y utilizables por el Banco de la República, de manera discrecional, para hacer operaciones de mercado abierto.

Las demás disposiciones del decreto 756 de 1951 se refirieron al encaje del Banco de la República, que se estipuló en 25% para los billetes y 15% para los demás pasivos monetarios; a la manera de mantener ese encaje; a la obligatoriedad para el gobierno de depositar sus fondos líquidos en el Banco de la República y a la facultad de este para redepositarlos en los establecimientos de crédito que previamente hubiesen convenido con el Emisor su destinación a préstamos cuyo propósito fuese el fomento de la producción nacional; y finalmente estableció que el Gobierno y el Banco de la República acordarían la correspondiente reforma de los estatutos de la institución, la cual debía incluir la creación de un organismo dependiente de la Junta Directiva que tendría a su cuidado el estudio de las medidas monetarias, de crédito y de cambios requeridas para el adecuado desarrollo de la economía nacional.

En virtud de este último mandato se dictó el decreto 2057 de octubre 2 de 1951, a través del cual se autorizó al Gobierno para celebrar un contrato con el Banco de la República con el objetivo de prorrogar el término de duración del Banco y ratificar el ejercicio del derecho de emisión de billetes por veinte años más, a partir del 20 de julio de 1953. Este decreto también autorizó a los accionistas particulares para vender sus acciones al Fondo de Estabilización; permitió la enajenación de las acciones del gobierno en el mercado abierto, sin que ello diere lugar a la pérdida de ninguno de sus derechos y prerrogativas sobre el Banco, incluida su participación en la Junta Directiva cuya composición y forma de designación también se definió por esta disposición.

La nueva Junta Directiva del Banco de la República quedó conformada por el ministro de Hacienda y Crédito Público, dos directores designados por el Gobierno nacional, tres directores elegidos conjunta y simultáneamente por los bancos accionistas nacionales y extranjeros, el gerente de la Federación de Cafeteros, un director propuesto por las Sociedades de Agricultores y Ganaderos y finalmente un director propuesto por las Cámaras de Comercio. Estos dos últimos, designados por el Gobierno entre quienes obtuvieran mayor número de votos en las elecciones realizadas por las respectivas entidades gremiales.

Aun cuando algunos autores afirman que fue solamente a partir del decreto 2057 de 1951 cuando el ministro de Hacienda empezó a tener voto en la Junta Directiva del Banco de la República, la verdad es que desde siempre ejerció ese poder, como se infiere de la lectura de la ley 25 de 1923. Lo que en realidad sí tuvo desde 1951 el ministro de Hacienda fue poder de veto.

Es preciso resaltar que el decreto 756 de 1951 amplió considerablemente las facultades de intervención del Banco de la República en los frentes monetario y crediticio. También resulta claro que, a diferencia de la legislación primigenia, ya el redescuento de operaciones en el Banco de la República no se concedería a condición de que los bancos quisieran pagar el precio que fijase la Junta Directiva del Emisor sino a condición de que los recursos así obtenidos, por los bancos y los usuarios finales de los créditos, se destinasen a determinados propósitos. Por lo demás los encajes quedaron establecidos como un instrumento específico del control monetario, pero ellos también podrían ser utilizados para orientar el crédito a determinadas actividades.

De la referida ponencia de Carlos Villaveces sobre la política anticíclica, y de sus intervenciones en la comisión designada por la Junta Directiva del Emisor para estudiar las reformas a la institución, se concluye que él y Luis Ángel Arango fueron los verdaderos mentores de la reforma de 1951.

Esta aseveración difiere de la interpretación tradicional que atribuye marcada influencia en la adopción de dichas reformas a los líderes gaitanistas, que en el Congreso de 1947 presentaron un proyecto de ley, o algunos expertos extranjeros por entonces presentes en el país.

El proyecto del gaitanismo, preparado entre otros por Guillermo Hernández Rodríguez y Antonio García y presentado al Senado por Plinio Mendoza Neira, Francisco de P. Vargas y Antonio José Lemos Guzmán, propuso, entre otras cosas, operaciones directas del Banco de la República con el público “cuando quiera que las instituciones bancarias apliquen una política de restricción del crédito opuesta a las orientaciones del Banco Central”; la autorización al Banco de la República para financiar las cooperativas, que se considerarían por derecho propio instituciones a él afiliadas; racionar por regiones y actividades económicas el uso del crédito; la representación del Banco de la República por derecho propio en la Junta Directiva de las entidades afiliadas; la obligación de estudiar y conceder los créditos por el orden cronológico de llegada y, asimismo, la obligación de las instituciones crediticias de explicar a los solicitantes las razones que hubiesen tenido para negar un crédito. Desde luego mal podían estas ideas, de buen recibo en una economía socialista, ser acogidas por los banqueros integrantes de la Junta Directiva del Banco de la República en 1951 y por lo tanto nada de eso quedó contemplado en el decreto 756 de ese año. Así lo hizo constar Antonio García en la crítica a la reforma bancaria de 1951 consignada en su libro “Problemas de la Nación Colombiana”.

Sobre la influencia de las recomendaciones efectuadas por las misiones extranjeras, Lauchlin Currie, quien llegó al país en 1949 como jefe de una misión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, preparó dos documentos titulados “Bases de un Programa de Fomento para Colombia” y “Reorganización de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Colombia”. En ambos se ocupó de la organización del Banco de la República y en general del sistema financiero y sobre ello propuso diversas reformas. En particular acogió con entusiasmo la idea de que los bancos comerciales pudiesen prestar a largo plazo en vista del casi ningún desarrollo del mercado de capitales y teniendo en cuenta que “la solidez del sistema bancario no depende, en última instancia del plazo de vencimiento de los activos del banco, sino de la solidez de la economía en general”. [Currie (1951), p. 348].

Ese apoyo ha confundido a algunos autores quienes consideran que Currie, al favorecer una política de crédito bancario a largo plazo, fue uno de los gestores de la reforma bancaria de 1951, en particular del decreto 756 de ese año. Lo que en realidad propuso Currie fue utilizar la política de redescuento como el principal instrumento de la política monetaria, en vista de la imposibilidad de utilizar operaciones de mercado abierto, de las dificultades técnicas para mover continuamente el encaje bancario y de la inoperancia de la tasa de redescuento. Sobre el no uso del crédito del Banco de la República para propósitos inflacionarios, al dirigir algunos recursos a las actividades de largo plazo, Currie fue enfático al señalar que “al sugerir inversiones limitadas de los bancos en determinados activos, no queremos sugerir la financiación de proyectos de fomento a largo plazo por medio de la inflación … El objetivo no es obtener una mayor formación de capital por medio de más inflación, sino mejorar la dirección del caudal del capital. Similarmente, el objetivo no es aumentar el volumen de crédito existente, sino orientar una parte de ese volumen hacia usos de fomento”. [Currie (1951), p. 666].

En cuanto a las recomendaciones de David Grove, quien en su condición de funcionario de la Junta de la Reserva Federal vino al país en 1949 acompañado de Gerald Alter para prestar una asesoría al Banco de la República, debe decirse que su concepción era bastante similar a la de Currie. Grove señaló en su primer memorando, titulado “Deficiencias en la Estructura de la Banca Central Colombiana”, “una política monetaria destinada a establecer límites cuantitativos a la expansión del medio circulante también es esencial si han de emplearse controles de crédito selectivo. En realidad, cualquier sistema de control selectivo de crédito fallaría cuando el volumen de crédito bancario se expanda sin tener en cuenta los efectos inflacionistas. Por consiguiente parece esencial concentrarse en los controles cuantitativos por el momento. A medida que la nueva política monetaria se ponga en marcha sería importante considerar la manera como los controles selectivos puedan utilizarse para canalizar la capacidad prestataria de los bancos afiliados y las instituciones de crédito oficiales hacia las formas más productivas de inversión privada”. [Grove (1988), p. 24-25].

No fueron, por tanto, las recomendaciones de Currie o Grove las que llevaron al Banco de la República a instaurar un esquema crediticio de largo plazo con independencia de la situación monetaria o que se intentara utilizar la emisión primaria para expandir la formación de capital. Sobre el particular asiste plenamente la razón a Jaime Mz. Recamán cuando, en su Historia Jurídica el Banco de la República, afirma que la reforma financiera de 1951 fue más del caletre de la Junta Directiva del Banco de la República que producto de la asesoría de los técnicos extranjeros, muchas de cuyas recomendaciones sustantivas, como la relativa a la composición y designación de la Junta Directiva, la autoridad encargada de emitir la moneda metálica o la supervisión bancaria, no fueron consideradas.

Grove sí tuvo éxito al recomendar la enajenación de las acciones del Gobierno nacional; al lograr la creación de una sección de alto nivel técnico dependiente de la Junta Directiva del Banco de la República encargada de recomendar las medidas de política monetaria; y al ser trasladado el control del Fondo de Estabilización a la Junta Directiva del Emisor.

Las reformas contenidas en los decretos 384 de 1950 y 756 de 1951 orientadas, como se ha indicado, a expandir el plazo del crédito bancario y a financiar la formación de capital en ciertas actividades económicas con recursos del Banco de la República, se fortalecieron en la década del cincuenta con el surgimiento de nuevas instituciones oficiales de crédito. En 1950 se creó el Banco Popular, en 1953 el Banco Cafetero y en 1956 el Banco Ganadero, cada uno de ellos orientado a atender la demanda crediticia de sectores específicos. Entidades que se sumaron a las instituciones financieras oficiales establecidas en los años treinta y cuarenta, como lo eran el Banco Central Hipotecario, la Caja de Crédito Agrario, el Instituto de Crédito Territorial y el Instituto de Fomento Industrial.

Pese a su indiscutible importancia, la nueva institucionalidad monetaria y crediticia creada en 1950-1951 no influyó de modo inmediato, en forma decisiva, en el diseño de la política macro-económica. Fue ello resultado de la enorme importancia que de, manera progresiva, había ganado el café en la economía nacional y de su incidencia en el diseño de la política económica.

En 1945 el país exportó un poco más de cinco millones de sacos de 60 kilos por los cuales recibió 104,5 millones de dólares. En 1950 un poco menos de 4,5 millones de sacos de 60 kilos se vendieron por 307,4 millones de dólares. En otras palabras, en los cinco años subsiguientes a la terminación de la Segunda Guerra Mundial el precio del café más que se triplicó. Ese fenómeno se acentuó en los años de 1953 y 1954 cuando el país recibió 492,2 millones de dólares y 550,2 millones de dólares, respectivamente, como producto de sus exportaciones cafeteras. A partir de 1955 se inició un descenso en los precios internacionales del café, como resultado de lo cual en 1963 el valor de las exportaciones del grano ascendió a sólo 310,2 millones de dólares, a pesar de que en ese año la cantidad exportada aumentó 6,6% respecto a 1954, año de los precios más altos hasta entonces observados en los mercados mundiales.

Mientras que el auge en los precios se atribuye a los fenómenos económicos mundiales que provocó la terminación de la Segunda Guerra, a la ruptura de hostilidades en Corea y a fenómenos climáticos en Brasil, a mediados de 1953, la caída que se inicia en 1955 está asociada a una nueva sobreproducción mundial en ausencia de mecanismos para controlar la oferta exportable.

Esas vicisitudes en el precio del café, que por entonces alcanzó a significar cerca del 90% del total de las exportaciones colombianas, gobernaron después de 1950 la capacidad para importar y a través de ella jugaron unas veces un muy dinámico papel expansivo de las actividades económicas y en otras se constituyeron en uno de sus más fuertes limitantes.

El período comprendido entre 1952-1955 se caracteriza, en medio de la bonanza cafetera, por ser uno de elevada tasa de crecimiento (más de 5,5% anual en promedio de expansión del PIB), baja inflación (menos del 4% anual), una tendencia al equilibrio en las finanzas públicas, una expansión relativamente moderada de los medios de pago y un acelerado incremento en las importaciones.

El rápido crecimiento de estas últimas se debió a la elevada disponibilidad de divisas y a la suavización de los controles cuantitativos. En 1954 prácticamente desapareció, por poco tiempo, la lista de prohibida importación, hecho sin precedente desde principio de los años treinta.

La decisión de facilitar las importaciones favoreció doblemente el control de la inflación, porque de un lado acrecentó la oferta de bienes importados y de otro impidió una acumulación de reservas internacionales, lo cual se reflejó en una baja expansión del dinero primario. Este último tampoco se expandió como consecuencia de los créditos del Banco de la República al Gobierno debido a la estabilidad fiscal prevaleciente. Pero además, cuando en 1954 las reservas internacionales transitoriamente presionaron la creación de dinero primario, la Junta Directiva del Banco de la República estableció encajes marginales crecientes, haciendo uso de las facultades instituidas por la reforma de 1951.

Esa situación de relativa estabilidad macro-económica se empezó a revertir en 1955 con el inicio en la caída de los precios del café, con la existencia de una tasa de cambio sobrevaluada y con la presencia de un déficit fiscal en 1955 y 1956 que se financió en buena parte colocando papeles del Gobierno nacional en el Banco de la República.

Frente al adverso resultado de las cuentas del sector externo las autoridades intentaron, entre principios de 1955 y mediados de 1957, mantener el tipo de cambio nominal mediante un conjunto de medidas restrictivas a las importaciones que incluyeron el cierre temporal del otorgamiento de licencias, la creación nuevamente de listas de importación y la implantación de impuestos de timbre y depósitos de importación diferenciales y crecientes según se juzgara el grado de necesidad o conveniencia de las importaciones. Además de ello, en mayo de 1955 se estableció una tasa de cambio libre para importaciones no esenciales, que se elevó desde 3,93 pesos por dólar en ese mes a 7,00 pesos por dólar en abril de 1957.

A fines de 1956 se hizo evidente que la situación cambiaria no era sostenible, máxime cuando a pesar de todas esas restricciones el país no pudo honrar cumplidamente la deuda comercial externa de corto plazo, la cual pasó de 249 millones de dólares en el año de 1956 a 368 millones de dólares en 1957. Incumplimiento que provocó una grave parálisis de las compras externas en el primer semestre de 1957.

Fue ese panorama cambiario, y fuertes presiones inflacionarias, las que enfrentó la Junta Militar de Gobierno que sustituyó en el poder al general Gustavo Rojas Pinilla. Por medio del decreto 107 de junio de 1957, un mes después de instaurado el nuevo gobierno, se puso en marcha un programa de estabilización encaminado a simplificar el sistema de cambio múltiple, controlar las importaciones, normalizar el pago de la deuda externa, equilibrar las cuentas fiscales y restringir la expansión monetaria.

En lo cambiario, el decreto 107 de 1957 creó el mercado de certificados de cambio, cuya tasa se elevó de 2,50 pesos por dólar a 4,80 pesos por dólar, y un mercado libre de capitales que tuvo como tasa inicial 5,90 pesos por dólar. El mercado de certificados se nutría de las principales exportaciones de bienes y se utilizaba para pagar las importaciones, el servicio de la deuda externa y los servicios oficiales. El mercado libre se alimentaba de las demás exportaciones y cubría el pago de los servicios y el capital no registrado. La distinción entre estos dos mercados persistió hasta 1966. La tasa de cambio en el mercado de certificados se elevó a 6,10 pesos por dólar en marzo de 1958, a 6,70 pesos en junio de 1960 y a 9,00 pesos en noviembre de 1962.

En materia del control de importaciones el programa de estabilización de la Junta Militar de Gobierno, liderado por el ministro de Hacienda Antonio Álvarez Restrepo, se basó en el establecimiento de listas de licencia previa y de prohibida importación, que junto con la devaluación ayudaron a equilibrar la balanza comercial en 1957. Si a ello se añade que mediante el establecimiento de un impuesto a las exportaciones del café y otro a los giros, y con recursos del crédito externo, se normalizó el pago de la deuda externa, no cabe duda que en el frente externo el programa de estabilización de 1957 tuvo éxito.

Otro tanto sucedió en el campo fiscal en donde los cuantiosos déficit de 1955 y 1956, fueron seguidos por un modesto superávit en 1957. En donde la política enfrentó serias dificultades fue en el campo monetario, por las razones que se comentarán en breve.

El primer ministro de Hacienda del gobierno de Alberto Lleras en 1958, Hernando Agudelo Villa, que desde finales de los años cuarenta venía propugnando una y otra vez por una política antiflacionaria, prosiguió una política económica y financiera austera en línea con la orientación del plan de estabilización de 1957. Objetivo esencial de esa política fue detener la devaluación de la moneda, mediante la eliminación de las presiones inflacionarias.

Pese a numerosas dificultades de índole económica y política el ministro Agudelo persistió en el programa de estabilización y fue así como durante cada uno de los años de 1958 a 1960 se generó un superávit fiscal, se mantuvo equilibrada la balanza comercial, se controló la inflación cuyo promedio anual no superó el 8% luego de haber subido a más del 20% en 1957, se alcanzaron elevadas tasas de crecimiento y se controló el crecimiento monetario, el cual fue en promedio 14,4% anual entre 1958 y 1960. Esto último fue el resultado de la decisión de estabilizar el circulante en medio de dos difíciles circunstancias.

De una parte, con ocasión del pacto cafetero de cuotas de fines de 1957, el Fondo Nacional del Café se vio precisado a retener café de exportación y por lo tanto a financiar los inventarios, para lo cual recurrió de manera abundante al crédito del Banco de la República al punto que ese endeudamiento subió de 93 millones de pesos en julio de 1957 a 614 millones de pesos en julio de 1958, lo cual equivalió al 40,8% de la base monetaria.

De otro lado, como el decreto 107 de 1957 adscribió la administración del Fondo de Estabilización al Banco de la República y ordenó que los depósitos de importación se hicieran directamente en el Emisor y no en ese Fondo, este último tuvo que recurrir a endeudamiento en el Banco para reembolsar los depósitos ya que el producto de los mismos lo tenía invertido en préstamos de largo plazo destinados a construir oleoductos, silos del Instituto Nacional de Abastecimiento, ferrocarriles y centrales hidroeléctricas. Las emisiones para el Fondo de Estabilización alcanzaron el 10% de la base monetaria en 1958.

Para amortiguar esa alza en el dinero primario la Junta Directiva del Banco de la República recurrió a sucesivas alzas en el encaje de los bancos y a elevar los depósitos previos a las importaciones. No obstante, desde entonces fue usual rebajar el encaje cuando los préstamos bancarios se destinaran a ciertos fines, lo cual debilitó a este instrumento de control monetario y contribuyó a orientar el crédito hacia ciertos sectores de la economía. Política esta última que profundizó la ley 26 de 1959 al ordenar que el 15% de la cartera bancaria debía destinarse a actividades agropecuarias a tasas de intereses preferenciales.

En medio de un período especialmente turbulento por el auge y el retroceso de los precios del café; de dificultades cambiarias muy agudas en especial desde 1957; de resultados fiscales disímiles y con el uso ad-hoc de los instrumentos monetarios para contener la expansión del dinero, un hecho quedó claramente establecido desde principios de los años cincuenta: la política de redescuento no sería utilizada para guiar la política monetaria sino para orientar el crédito. Decisión que la Junta Directiva del Banco de la República profundizó al expedir una norma en 1957 mediante la cual los cupos ordinario y especial establecidos desde 1951 se convirtieron en uno solo, del cual se destinó el 60% a financiar las actividades industriales, agrícolas y ganaderas.

En septiembre de 1961, cuando Misael Pastrana Borrero asumió como ministro de Hacienda, el gobierno abandonó el programa de estabilización al desmontar de manera muy rápida los controles crediticios, cambiarios y fiscales, lo que se tradujo en un cuantioso déficit fiscal, en un inmoderado crecimiento del endeudamiento del gobierno para con el Banco de la República y en una rápida expansión monetaria. Quedo sembrada así la semilla para la traumática devaluación de 1962.

Al inicio del gobierno de Guillermo León Valencia, en agosto de 1962, la situación macro-económica se caracterizaba por un elevado déficit fiscal, escasez de divisas, desequilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos y un elevado crecimiento del medio circulante. Desorden macroeconómico que el gobierno intentó corregir mediante la devaluación del certificado de cambio de 6,90 pesos por dólar a 9,00 pesos por dólar en noviembre de 1962 y con mejoras en el recaudo tributario a efecto de equilibrar las cuentas fiscales y evitar mayores endeudamientos con el Banco de la República.

Esa intención resultó, sin embargo, bastante ineficaz pues la manera como fue decretada esa devaluación, luego de tres meses de debate abierto en el Congreso de la República sobre su conveniencia y el procedimiento a seguir; la precariedad fiscal y nuevos financiamientos del Banco de la República al Gobierno; el aumento del crédito de esta institución destinado a financiar la compra y retención del café por parte de la Federación Nacional de Cafeteros; un alza general de los salarios nominales que incluía una revisión semestral y en general la escasa credibilidad del gobierno, provocaron en 1963 la más alta inflación anual en la historia del país (32,6%) y condujeron a nuevos desequilibrios cambiarios en los años subsiguientes.

El fenómeno inflacionario de 1963, su negativo efecto sobre la tasa de cambio real y el persistente desequilibrio externo dieron lugar en septiembre de 1965 al establecimiento de un complejo sistema de tasas de cambio al fijar el Gobierno 9,00 pesos por dólar para las importaciones preferenciales, 13,50 pesos por dólar para el mercado intermedio y al mantener el mercado libre que oscilaba alrededor de 18 pesos por dólar. Medida que se complementó con un nuevo intento de liberación de importaciones en septiembre de 1965, luego de una severa restricción en los primeros nueve meses del año.

En medio de ese errático y, en cierto sentido, caótico manejo cambiario la política monetaria siguió un curso similar al de los años precedentes, o sea la utilización del encaje para tratar de neutralizar la expansión primaria cada vez que esta última amenazaba con desbordarse y la utilización de parte de esos encajes para fines de fomento crediticio.