Cambios institucionales en los años sesenta: La junta monetaria y el decreto 444 de 1967

Joaquín Vallejo, ministro de Hacienda al final del gobierno del Presidente Valencia y Abdón Espinosa, que ocupó el cargo durante la presidencia de Carlos Lleras Restrepo y más tarde durante el gobierno de López Michelsen. 

Eduardo Arias Robledo, Gerente del Banco de la República entre 1961 y 1970. Óleo de Rafael Salas. 

Guillermo León Valencia (1962-1966) su gobierno enfrentó desequilibrios fiscales y cambiarios que produjeron en 1963 la más alta inflación en Colombia, luego de la fundación del Banco de la República. A partir de este último año el Estado retomó para sí la dirección del dinero y el crédito mediante la creación de la Junta Monetaria. 

Carlos Sanz de Santamaría, ministro de Hacienda del Presidente Valencia y firmante de las disposiciones que dieron origen a la Junta Monetaria. 

Caricatura de Héctor Osuna. En esta parodia de “Mafalda”, la tira cómica de Quino, Manolito, el hijo del tendero, no sueña con ser Rockefeller sino Abdón Espinosa Valderrama, ministro de Hacienda de los presidentes Carlos Lleras y Alfonso López Michelsen. 

Estampilla alusiva a la Flota Mercante Grancolombiana. 

Texto de: Antonio Hernández Gamarra

Las ideas de los profesores Currie y Grove sobre la constitución de la autoridad monetaria como un organismo sin representación de sectores privados sólo fueron acogidas, de manera parcial, doce años después de formuladas.

En efecto, el artículo 5º de la ley 21 de 1963 (agosto 20) creó una Junta Monetaria encargada de “estudiar y adoptar medidas monetarias, cambiarias y de crédito que, conforme a las disposiciones vigentes, corresponden a la Junta Directiva del Banco de la República” y de “ejercer las demás funciones complementarias que se le adscriban por el gobierno”. Con el fin de determinar la composición y organización de esa Junta la ley 21 de 1963 le otorgó facultades al Gobierno nacional.

En desarrollo de dicha autorización el decreto-ley 2206 de 1963 (septiembre 20), suscrito por el presidente Guillermo León Valencia y su ministro de Hacienda Carlos Sanz de Santamaría, en su artículo 1º determinó que la Junta Monetaria estaría integrada por los ministros de Hacienda, de Agricultura y de Fomento, por el Gerente General del Banco de la República y por el Jefe del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos. Composición que fue modificada en 1968 al disponerse que el Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior (Incomex) haría parte del organismo y que al mismo asistirían, con voz pero sin voto, el Superintendente Bancario y el Secretario Económico de la Presidencia de la República.

La composición de la autoridad monetaria, así establecida, respondió parcialmente a las propuestas de Currie y de Grove al eliminar en ella la representación privada, pero se alejaba de sus propuestas al integrarla con dos ministros del despacho, en adición al de Hacienda, en vez de conformarla con miembros de períodos fijos y rotatorios.

La conformación de la Junta Monetaria no satisfizo las aspiraciones de Alfonso Palacio Rudas quien, al igual que Currie y Grove, era partidario de integrar la Junta como un cuerpo técnico nombrado por el Presidente de la República, pero claramente independiente del Gobierno. Sobre ese particular en junio de 1971, Palacio Rudas anotó: “ninguna técnica jurídica o económica aconseja… entregar la dirección de la moneda y del crédito a un cuerpo de ministros novatos y populacheros, en vez de confiarla a una Junta o magistratura monetaria de alto nivel académico que representando el interés público no ceda a las presiones de unos presupuestos insaciables”. [Citado por Avella (2000), p. 125].

Con independencia de la crítica sobre su integración, al crear la Junta Monetaria el Estado retomó para sí, como una de sus prerrogativas, el ejercicio pleno de la soberanía monetaria, es decir la facultad de regular todo lo relativo al dinero, y en especial su emisión y retiro de la circulación.

Se abandonó de esa manera la delegación que para formular la política monetaria, cambiaria y crediticia le fue concedida a la Junta Directiva del Banco de la República desde 1923, y en especial después de las reformas introducidas en 1951. En consecuencia, la Junta Directiva del Banco de la República pasó a cumplir funciones administrativas respecto de ese organismo y quedó encargada de velar por la cabal ejecución por parte del Banco de las disposiciones emanadas de la Junta Monetaria.

Atendiendo también una recomendación de las misiones extranjeras que visitaron el país a principios de los años cincuenta, el decreto-ley 2206 de 1963 determinó que la Junta Monetaria designaría dos expertos para que la asesoraran de forma permanente en lo referente al cumplimiento de sus funciones, los cuales tendrían voz pero no voto en sus deliberaciones.

En cuanto a sus funciones, el citado decreto-ley le confirió a la Junta Monetaria las antes asignadas por el decreto 756 de 1951 a la Junta Directiva del Banco de la República y le adscribió otras, entre ellas:

• fijar límites al volumen de los préstamos e inversiones de las instituciones de crédito;
• señalar la tasa de crecimiento del total de activos de esas instituciones, pudiendo establecer tasas diferentes por entidades;
• señalar las tasas de intereses o descuento que los establecimientos de crédito podían cobrar a su clientela;
• fijar los plazos de los préstamos y los descuentos que efectúen estos establecimientos;
• prohibir a los establecimientos de crédito operaciones que conllevasen grave riesgo;
• facultar al Banco de la República para, con miras a regular el mercado monetario, comprar, amortizar o vender sus propios títulos, u obligaciones emitidas o garantizadas por el gobierno nacional;
• ordenar la acuñación de moneda fraccionaria, cuya emisión prosiguió en manos de la Tesorería General de la Nación. Además la Junta Monetaria quedó facultada para ejercer las funciones sobre cambio y comercio exterior otorgadas a la Junta Directiva del Banco de la República, por las leyes 1ª de 1959 y 83 de 1962.

Sin duda alguna, esa multiplicidad de facultades e instrumentos le dieron a la Junta Monetaria plenos poderes para llevar a cabo la política monetaria, cambiaria y crediticia, para lo cual siempre se apoyó estrechamente en el Banco de la República y en su gerencia. La cual, después de Luis Ángel Arango, fue ocupada por Ignacio Copete Lizarralde (septiembre de 1956 a febrero de1960), Jorge Cortés Boshell (febrero a diciembre de1960), Eduardo Arias Robledo (enero de 1961 a octubre de 1969), Germán Botero de los Ríos (octubre de 1969 a agosto de 1978), Rafael Gama (agosto de 1978 a agosto de 1982), Hugo Palacios Mejía (septiembre de 1982 a septiembre de 1985) y Francisco Ortega (octubre de 1985 a febrero de 1993).

El otro cambio institucional importante para el manejo monetario y cambiario consistió en la expedición del decreto 444 de 1967, mediante el cual se retornó al control de cambios. Esa norma dispuso que la negociación del oro y las divisas debía hacerse a través del Banco de la República; instauró la devaluación gradual, es decir la modificación continua y no repentina de la tasa de cambio, con lo cual se abandonó la idea de mantener fija la paridad de la moneda por períodos prolongados; buscó la unificación cambiaria al eliminar las tasas de cambio diferenciales; creó un sistema de promoción a las exportaciones no tradicionales; estableció controles a la inversión extranjera, a la remesa de utilidades y al pago de regalías y dotó a la Junta Monetaria de nuevos poderes en el campo cambiario.

La unificación cambiaria se alcanzó en junio de 1968 cuando la tasa del Certificado de Cambio, que en marzo de 1967 se fijó en 13,50 pesos por dólar, alcanzó a la tasa del mercado de capitales que había sustituido al mercado libre. Ambas tasas se situaron en 16,30 pesos por dólar y a partir de entonces el país volvió, después de 1948, a tener una sola tasa de cambio.

Pero además de eliminar el tipo de cambio múltiple, a partir de la expedición del decreto 444 de 1967, ideado por el presidente Carlos Lleras Restrepo y su ministro de Hacienda Abdón Espinosa Valderrama, el país recuperó la estabilidad en las reglas del juego cambiario y presenció una rápida expansión de las exportaciones no tradicionales, lo que facilitó el endeudamiento externo y el fortalecimiento de la balanza de pagos, como lo demuestra la acumulación de reservas internacionales netas que, de ser negativas entre mediados de 1961 y fines de 1968, empezaron a crecer continuamente a partir de entonces hasta alcanzar 429 millones de dólares a fines de 1974. Por lo demás entre 1967 y 1991, pese a muy distintas circunstancias externas, Colombia no afrontó ninguna crisis de balanza de pagos y fue durante los años ochenta el único país latinoamericano que no reestructuró su deuda externa.

Al decir de Eduardo Wiesner la nueva política cambiaria constituyó una revolución ya que “se había superado la actitud de que la estabilidad cambiaria, per se, era lo correcto. Se había reconocido, implícitamente al menos, que no se tenía la suficiente disciplina monetaria o fiscal para garantizar una paridad estable. Por último, se había admitido que la única forma de manejar la devaluación desde un punto de vista político, tanto a nivel doméstico como externo era haciéndolo constante gradualmente. De esta manera se lograba: (a) reducir la controversia sobre la oportunidad de la devaluación, (b) aminorar los problemas derivados de retrasos en el pago de deuda externa, (c) evitar los ajustes salariales compensatorios y las contraproducentes emisiones monetarias. Se evitaba, en síntesis, que las devaluaciones fueran abruptas causas de disturbios y de dificultades tanto de orden económico como político. Por todo esto el nuevo régimen cambiario fue un indiscutible avance”. [Wiesner (1978), página 182].