Fundación del Banco de la República y organización del sistema bancario

Noticia de la fundación del Banco de la República y de la exclusión de liberales en la primera junta directiva. El Tiempo, 21 de julio de 1923. 

Edwin Walter. Jefe de la Misión de Expertos Internacionales, jugó papel determinante en la expedición de las reformas financieras y fiscales de 1923. En especial la ley 25 de ese año, por medio de la cual se facultó al gobierno para promover y realizar la fundación del Banco de la República. 

Carlos Adolfo Urueta, quien junto con Sam B. Koppel, Félix Salazar y Gabriel Posada, ministro del Tesoro, fue nombrado como miembro del Comité Organizador del Banco de la República el 16 de julio de 1923, con un plazo de cuatro meses para hacerlo. No obstante, el pánico financiero producido por la quiebra del Banco López obligó a abrir las puertas el día 23 del mismo mes.  

Edificio Pedro A. López, proyectado por Robert M. Farrington, donde funcionó el Banco López hasta 1923, cuando fue comprado y organizado como primera sede del Banco de la República. 

Pedro Nel Ospina (1922-1926), lideró la puesta en marcha del Banco de la República como el primer banco central de Colombia e impulsó la ley general bancaria a cuyo amparo se desarrolló el sistema financiero nacional durante casi todo el siglo XX. 

Mariano Ospina Vázquez. Secretario General del Banco de la República desde 1923 hasta mitad de los años 40. Óleo de León Cano, 1943. 

José Joaquín Pérez. Gerente del Banco de la República, julio de 1923-abril de 1924. Óleo de Carlos Valenzuela, 1942.  

Félix Salazar Jaramillo. Gerente del Banco de la República, enero de 1924-abril de 1927. Óleo de Georges Brasseur, 1948.  

Julio Caro. Gerente del Banco de la República, abril de 1927-octubre de 1947. Óleo de Georges Brasseur, 1948. 

Esteban Jaramillo. Contraparte nacional jugó papel determinante en la expedición de las reformas financieras y fiscales de 1923. En especial la ley 25 de ese año, por medio de la cual se facultó al gobierno para promover y realizar la fundación del Banco de la República. 

Caricatura. El pueblo pide a Pedro Nel Ospina (sentado sobre el Banco de la República) la distribución y no la acumulación de la riqueza. 

Caricatura del Tío Sam y Colombia. La fundación del Banco de la República fue viable gracias al primer pago, a mediados de 1922, de la indemización acordada con el gobierno norteamericano por la separación de Panamá. 

La misión, liderada por E. W. Kemmerer, llega a la Estación de la Sabana en marzo de 1923, donde es recibida por Aristóbulo Archila, ministro del Tesoro de Pedro Nel Ospina. 

Manuel Casabianca, quien junto con Sam B. Koppel, Félix Salazar y Gabriel Posada, ministro del Tesoro, fue nombrado como miembro del Comité Organizador del Banco de la República el 16 de julio de 1923, con un plazo de cuatro meses para hacerlo. No obstante, el pánico financiero producido por la quiebra del Banco López obligó a abrir las puertas el día 23 del mismo mes.  

Eugenio Andrade, ministro del Tesoro del presidente Jorge Holguín, presentó, en 1921, el proyecto de ley que dio paso a la fundación del Banco de la República.  

Estampilla conmemorativa de los 50 años de la fundación del Banco de la República. 

Escena del pánico financiero desatado por la quiebra del Banco López, julio de 1923. Fila ordenada a la entrada del Banco. Cromos, julio de 1923. 

Escena del pánico financiero desatado por la quiebra del Banco López, julio de 1923. Llegada de los camiones cargados con billetes para atender el pago de los depósitos. Cromos, julio de 1923. 

Integrante de la primera misión económicanorteamericana: Howard Jefferson. 

Integrante de la primera misión económicanorteamericana: Frederick Luquiens (traductor). 

Integrante de la primera misión económicanorteamericana: Frederick Rogers Fairchild. 

Escena del pánico financiero desatado por la quiebra del Banco López, julio de 1923. Intervención de la policía. Cromos, julio de 1923. 

Escena del pánico financiero desatado por la quiebra del Banco López, julio de 1923. Tumulto frente al Banco. Cromos, julio de 1923. 

Distribución gráfica de los ingresos y gastos del gobierno nacional, según ilustración del Libro Colombia Cafetera, de Diego Monsalve. 

Distribución gráfica de los ingresos y gastos del gobierno nacional, según ilustración del Libro Colombia Cafetera, de Diego Monsalve. 

Certificado de Plata. Con ocasión de la crisis económica de los años 30 el Banco de la República emitió estos Certificados de Plata, para reemplazar la moneda acuñada en ese metal. 

Certificado de Plata. Con ocasión de la crisis económica de los años 30 el Banco de la República emitió estos Certificados de Plata, para reemplazar la moneda acuñada en ese metal. 

Antes de la creación del Banco de la República circulaban muchas especies monetarias, entre otros los Bonos del Tesoro y las Cédulas de Tesorería. Ambas especies fueron impresas en los billetes inicialmente mandados a elaborar por la Junta de Conversión en 1915. 

Antes de la creación del Banco de la República circulaban muchas especies monetarias, entre otros los Bonos del Tesoro y las Cédulas de Tesorería. Ambas especies fueron impresas en los billetes inicialmente mandados a elaborar por la Junta de Conversión en 1915. 

Bono Bancario emitido por el Banco López en 1921. 

Bono Bancario emitido por el Banco López en 1921. 

Cédula Hipotecaria emitida por el Banco de la República en certificados sobre consignación de oro de la Casa de Moneda de Medellín.  

Cédula Hipotecaria emitida por el Banco de la República en certificados sobre consignación de oro de la Casa de Moneda de Medellín.  

Billete provisional emitido por el Banco de la República en certificados sobre consignación de oro de la Casa de Moneda de Medellín.  

Billete provisional emitido por el Banco de la República en certificados sobre consignación de oro de la Casa de Moneda de Medellín.  

Texto de: Antonio Hernández Gamarra Hacia

Hacia 1922, si bien el circulante se había expandido por métodos ad hoc como los descritos en la sección anterior, la economía del país afrontaba serias dificultades en lo concerniente al buen funcionamiento de la circulación monetaria y del sistema crediticio.

Respecto a lo primero, existían limitaciones legales para expandir o contraer la cantidad de dinero en circulación con la flexibilidad requerida por el estado de los negocios, como se pone de presente con la escasez de numerario que se presenta antes de 1918 y su muy rápida expansión después de 1919. Pero además, la existencia como medio de cambio de numerosas y disímiles especies (como las monedas de plata y níquel, las monedas de oro, los billetes representativos de oro, los pocos que aún quedaban de la época de las grandes emisiones, las Cédulas de Tesorería, los Bonos del Tesoro y las Cédulas y Bonos emitidos por los bancos privados) también dificultaba la circulación monetaria y era una fuente de anomalías en el cabal cumplimiento de los contratos.

Con miras a solucionar el problema del circulante, en los meses de agosto y septiembre de 1921 se reunió en Bogotá una conferencia de banqueros privados, cuyas deliberaciones condujeron a la presentación de un proyecto de ley, en las sesiones ordinarias del Congreso de ese año, por medio de la cual se pretendía la creación de un banco privado de emisión. Ese proyecto confluyó con el presentado en el Senado por el congresista santandereano Eugenio Gómez, que buscaba la contratación de un empréstito y la fundación de un banco de emisión con el nombre de Banco Colombiano, y también con otra iniciativa sobre la misma materia presentada a la Cámara de Representantes por Eugenio Andrade, quien ejercía el cargo de ministro del Tesoro en el gobierno de Jorge Holguín, designado para ejercer el poder ante la renuncia del Presidente titular Marco Fidel Suárez.

En el último proyecto aludido se retomaba el nombre de Banco de la República para el banco emisor, tal como fue estipulado en un contrato de concesión otorgado en el gobierno de Carlos E. Restrepo a la casa Dreyfus et cie. en 1913. En ese entonces el nombre escogido para el banco emisor pretendió hacer honor a la coalición republicana gobernante, entonces en el poder. Contrato de concesión que, por lo demás, no contó con la aprobación del Congreso y en consecuencia no tuvo desarrollo alguno.

Convocado el Congreso de la República a sesiones extraordinarias en 1922, los proyectos del Senador Gómez y del ministro Andrade se fundieron en uno y como resultado de ello se expidió la ley 30, orgánica del Banco de la República, la cual autorizó al Gobierno para promover la creación de un banco de emisión, giro, depósito y descuento, según los preceptos de esa ley y los que se consagraran en sus estatutos.

Los principales rasgos de esa disposición legal fueron el carácter contractual de su creación, que buscaba impedir abusos del gobierno en torno a su naturaleza, funciones y estructuras; su condición jurídica de naturaleza especial, con un régimen legal propio no sujeto a la tutela administrativa del ejecutivo; la condición minoritaria del Gobierno en la Junta Directiva del Banco; y el nombramiento del gerente por ese organismo mediante voto prácticamente unánime, que le restaba influencia al Poder Ejecutivo en tan importante designación.

En cuanto a sus funciones el Banco quedó facultado para emitir de manera única, por delegación del Estado, la moneda legal colombiana; sería el banquero del gobierno, al quedar facultado para recibirle fondos y otorgarle créditos dentro de las limitaciones previstas en la ley; sería banco de los bancos, al poder descontarles obligaciones; ejercería el control monetario, mediante la fijación, dentro de ciertos límites, de la tasa de interés para los créditos que otorgase; y controlaría las tasas de interés que podían cobrar los establecimientos de crédito en sus operaciones.

Cuando en agosto de 1922 tomó posesión de la Presidencia de la República Pedro Nel Ospina se encontró con que los bancos privados, cuyo proyecto de ley había sido en cierto sentido desestimado por el Congreso, no estaban interesados en ser socios del Banco de la República en los términos de la ley 30 de ese año, lo que significaba la parálisis de la iniciativa.

Dispuesto a obviar las dificultades, el gobierno de Ospina convocó a una nueva reunión de banqueros, y como resultado de ella se presentó un nuevo proyecto que terminó por convertirse en la ley 117 de 1922, por medio de la cual se adicionó y reformó la ley 30 de ese mismo año, aunque sin afectar de manera sustancial las funciones y estructura consagradas para el Banco de la República, pues las precisiones se refirieron en lo esencial a la liquidez de los activos del Banco, a los fines para los cuales se podían emitir los billetes y a las modalidades del crédito que podía otorgar al sector público.

Casi al tiempo que se expidió la ley 117 de 1922, el ejecutivo obtuvo autorización del Congreso para contratar una Misión de expertos internacionales que lo asesorara en la reorganización de los servicios, rentas e impuestos nacionales. Aunque algunos sectores de la opinión nacional quisieron que esos expertos fueran europeos, el Gobierno terminó inclinándose porque fueran norteamericanos y, por recomendación del Departamento de Estado de los Estados Unidos al entonces embajador de Colombia en Washington, Enrique Olaya Herrera, como jefe de la Misión fue escogido el profesor Edwin Kemmerer, experto en asuntos monetarios y bancarios, quien enseñaba en la Universidad de Princeton y había sido asesor financiero en Filipinas en 1903-1906, en Egipto en 1906, en México en 1917, en Guatemala en 1919 y luego de venir a Colombia en 1923 también asesoró a Chile, Polonia, Ecuador, Bolivia, China, Perú y Turquía, entre ese último año y 1934.

Dada la amplia experiencia de Kemmerer, y habiendo sido contratado éste a principios de 1923 cuando aún las leyes 30 y 117 de 1922 no habían tenido desarrollo, fue natural que el ejecutivo pospusiese la creación del Banco de la República hasta conocer su opinión también sobre esas dos disposiciones. El profesor Kemmerer se encargó de organizar la Misión y escogió como sus colaboradores a Howard M. Jefferson, experto en bancos y su organización, quien había trabajado en el Federal Reserve Bank de Nueva York; a Frederick Rogers Fairchild, profesor de la Universidad de Yale y experto en temas rentísticos, quien había ocupado el cargo de Secretario de la Asociación Nacional de Impuestos en Estados Unidos; a Tomas Russell Lill, experto en contabilidad y organización financiera, tema sobre los cuales había asesorado a México; y a Frederick Luquiens, profesor de español en la Universidad de Yale, quien actuó como secretario y traductor de la Misión. La contraparte nacional estuvo integrada por Esteban Jaramillo, quien como se ha dicho ocupó el cargo de ministro del Tesoro en el gobierno de Suárez, y por Vicente Villa, un empresario colombiano radicado en Nueva York, amigo cercano del presidente Ospina, y quien se mantuvo en estrecho contacto con Enrique Olaya Herrera para la organización inicial de la Misión.

Los expertos norteamericanos llegaron a Bogotá en marzo de 1923 y como parte de la metodología de trabajo, a fin de compenetrarse con la legislación existente y entender la receptividad o resistencia que sus propuestas pudieran tener, realizaron reuniones y entrevistas con políticos, banqueros, industriales, hombres de negocios y funcionarios públicos. Para estrechar sus lazos con la élite política y financiera los integrantes de la Misión se dedicaron, además de ello, a una amplia gama de actividades recreativas que incluyeron, entre otras, la práctica de actividades deportivas como el tenis y el golf y la asistencia a toda suerte de eventos sociales.

Aunque al interior del grupo se presentaron desacuerdos sobre la organización del trabajo, en especial porque Luquiens y Fairchild se quejaron de la intensidad del mismo, que inicialmente era de ocho horas diarias de lunes a sábado, por lo que empezaron a faltar, y aun cuando Kemmerer juzgó que la Misión y el Gobierno estarían en mejor posición sin ellos, lo cierto es que para fines de mayo ya tenían preparados, con sus respectivas exposiciones de motivos, cinco proyectos de ley que incluían: el establecimiento del Banco de la República, como banco central de emisión y redescuento; las normas relativas al impuesto de timbre y papel sellado; la ley general bancaria; la ley del presupuesto nacional y la ley sobre la Contraloría.

Con el fin de considerar estas iniciativas, el Poder Ejecutivo convocó al Congreso a sesiones extraordinarias a partir del 28 de mayo, fecha después de la cual Kemmerer y sus colaboradores prepararon otras cinco propuestas legislativas, así: un proyecto de ley sobre impuestos al transporte de pasajeros; un proyecto de ley que introducía modificaciones en el número y la nomenclatura de los Ministerios y que, entre otras disposiciones, preveía la sustitución del Ministerio del Tesoro por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; un proyecto de ley que introducía cambios en la organización para la recolección y administración de los ingresos del Estado; un proyecto de ley sobre instrumentos negociables y un proyecto de ley sobre el impuesto a la renta.

Entre el 28 de mayo y el 19 de julio, período en que estuvo reunido en sesiones extraordinarias, el Congreso acogió la casi totalidad de esas iniciativas pues las únicas no aprobadas fueron las relativas a los impuestos sobre transporte de pasajeros y el impuesto de renta.

Aun cuando todas esas leyes fueron importantes para consolidar y modernizar el aparato estatal y para asegurar un mejor equilibrio entre los ingresos y los gastos del gobierno, y por lo tanto para hacer más viable el esquema monetario y crediticio propuesto, para los fines de este trabajo las leyes más importantes son la orgánica del Banco de la República y la relativa a los establecimientos bancarios.

La primera de estas disposiciones siguió muy de cerca los ordenamientos contenidos en las leyes 30 y 117 de 1922, como se desprende de la lectura de la exposición de motivos a la ley 25 de 1923, por medio de la cual el Congreso autorizó al Gobierno para promover y realizar la fundación de un banco de emisión, giro, depósito y descuento con el nombre de Banco de la República, cuya duración sería de veinte años, prorrogables por resolución del gobierno a petición del Banco.

El capital del Banco de la República se estableció en diez millones de pesos oro, representado en acciones nominativas de cien pesos oro cada una, no enajenables a gobiernos extranjeros. Las acciones fueron de cuatro tipos: las acciones clase A que suscribió el Gobierno, las acciones clase B que suscribieron los bancos nacionales que ejecutaban operaciones bancarias de comercio, las acciones clase C que suscribieron los bancos extranjeros que tuvieran negocios bancarios en Colombia y las acciones clase D que suscribió el público en general. Todas las acciones se pagaron en oro y tenían los mismos derechos respecto a la distribución de dividendos.

El Gobierno debía aportar el 50% del capital y tenía derecho a tres puestos en la Junta Directiva del Banco de la República integrada por diez miembros. De los siete restantes, cuatro serían elegidos por los bancos nacionales, dos por los bancos extranjeros y el otro por los accionistas particulares tenedores de las acciones de la clase D. Como de los miembros elegidos por los bancos nacionales y extranjeros la mitad, en cada caso, debían tener la calidad de banqueros y la mitad debían ser hombres de negocios, agricultores y profesionales, estos últimos quedaron con una representación de tres miembros en la Junta Directiva del Banco, sin ser accionistas.

La elección que hicieran los accionistas particulares no tenía restricciones respecto a las calidades ocupacionales del elegido, pero solamente se podía hacer cuando ellos hubiesen pagado un millón de pesos de capital. El período de los miembros designados por el Gobierno se estableció en tres años, pero en el primer nombramiento designaría a uno de sus representantes por un año, al segundo por dos años y al tercero por tres años, de suerte que de allí en adelante uno de tales directores pudiese renovarse cada año. El período de los directores elegidos por el sector privado era de dos años y, por un procedimiento análogo al establecido para el Gobierno, se garantizó su renovación periódica, pues los bancos nacionales y extranjeros la primera vez elegirían a la mitad de sus representantes para un período de un año y a la otra mitad para un período de dos años. Los directores tenían suplentes que eran elegidos en la misma forma, al mismo tiempo y para el mismo período del respectivo principal.

La ley previó que el Gerente del Banco de la República sería designado por la Junta Directiva, con el voto favorable de al menos siete miembros y no podía ser funcionario público, ni gerente, director o empleado de otro banco.

La Junta Directiva quedó facultada para determinar la clase de créditos que podía hacer el Banco de la República, sujeta a los límites impuestos en la ley, que incluían la prohibición de hacer préstamos, descuentos o inversiones sobre documentos, bonos o letras de cambio cuyo término de vencimiento excediese de 90 días; salvo en casos excepcionales, cuando el plazo podía extenderse hasta 180 días. Además, no le estaba permitido al Banco aceptar documentos en garantía con menos de dos firmas responsables, incluyendo la del banco que hacía el descuento; así como tampoco aquellos documentos cuyo descuento implicase el destino de los recursos a fines especulativos o inversiones permanentes como compra de tierras, edificios, etcétera.

El crédito a los entes públicos quedo restringido al 30% del capital pagado y las reservas del Banco de la República, pero hasta junio de 1929 se permitió excederlo al establecerse que durante ese periodo al Gobierno se le prestaría el 10% del capital y sus reservas más 3.216.000 pesos, suma esta última con la cual el Gobierno se comprometía a recoger las Cédulas de Tesorería en circulación desde 1919. Para garantizar el crédito el Gobierno le entregaría al Banco Cédulas de Tesorería del 10% pagaderas en cinco años. Para ser más restrictivo el acceso del Gobierno a los recursos del Banco se dispuso que, con excepción del mencionado crédito para el retiro de la circulación de las Cédulas, todo crédito al sector público requería del voto favorable de siete miembros de la Junta Directiva.

Además de poder hacerles operaciones crediticias, el Banco de la República quedó facultado para recibir depósitos de los bancos privados, para negociar con ellos la compra o venta de oro amonedado o en barras, y para servirles como oficina de compensación de cheques. Sin embargo, todas estas operaciones sólo se efectuarían con los bancos accionistas.

En materia de tasas de interés la Junta Directiva quedó facultada, sin restricción alguna, para fijar la que cobraría el Banco de la República al momento de prestar recursos a los bancos y a los particulares. Adicionalmente, la ley 25 de 1923 facultó a la Junta Directiva del Banco de la República para guiar de manera indirecta la formación de las tasas de interés del crédito en general, porque se estatuyó que ningún banco accionista podía redescontar documentos si cargaba a sus clientes, sobre documentos de la misma clase y del mismo plazo, tasas de interés mayores en 3% a las que cobrase el Banco de la República.

En cuanto al público en general, el Banco quedó autorizado para comprar y vender giros cablegráficos; oro amonedado o en barras; letras de cambio provenientes del comercio exterior si su plazo no era superior a noventa días; aceptaciones bancarias, letras de cambio o pagarés extendidos o pagaderos en Colombia, también a condición de que su plazo no excediera de noventa días, y bonos y otras obligaciones emitidas por los entes públicos, quedando sujeto sobre este particular a las limitaciones impuestas por las leyes. Además, el Banco de la República podía recibir del público depósitos pagables a la vista. No obstante, debe decirse que pese a las normas sobre el descuento de documentos a particulares, el Banco de la República se abstuvo de hacer esas operaciones hasta fines de 1931.

Al Banco de la República se le concedió el privilegio exclusivo de emitir billetes representativos de oro, según los términos fijados por el Código Fiscal de 1912, norma que definió la unidad monetaria de la Nación. Tales billetes, sin ser de curso forzoso, fueron considerados como moneda legal para todos los efectos penales y se recibieron en pago de las contribuciones o deudas a favor del Gobierno. Los billetes se emitirían a cambio de oro amonedado o en barra y por la compra o descuentos de giros y letras de cambio sobre el exterior, con las limitaciones de plazos antes señaladas, y también en virtud de los créditos al Gobierno, a los bancos accionistas o a los particulares.

Los billetes eran convertibles en oro en la oficina principal del Banco de la República en Bogotá o con cheques contra dicha oficina cuando en las sucursales no existiesen los fondos suficientes, o extraordinariamente, con el voto afirmativo de seis miembros de la Junta Directiva y la aprobación del ministerio del ramo, por giros a la vista o por cables sobre Nueva York pagaderos en oro en dicha ciudad.

Para posibilitar la convertibilidad del billete el Gobierno se obligó a permitir al Banco de la República el libre comercio de oro, con derecho para importarlo o exportarlo, sin gravámenes ni obstáculos, y a amonedar prioritariamente el oro que para tal fin éste le entregara. Para asegurar esa convertibilidad se estableció que el Banco debía mantener en sus cajas una cantidad en oro equivalente al 60% de la suma de sus pasivos monetarios (es decir sus billetes en circulación y los depósitos que en él mantuvieran los bancos y el público), y las Cédulas de Tesorería que desde 1919 circulaban como dinero.

Para penalizar el incumplimiento de su encaje, el Banco de la República debía pagar al Tesoro Nacional multas crecientes en proporción a ese desencaje. Además, con el objeto de extremar las precauciones en esa materia, cuando el Banco se desencajara la tasa de interés de sus préstamos no podía ser inferior al 8% y a ese porcentaje se agregaría la mitad del porcentaje que se hubiese pagado como multas a favor del Tesoro Nacional. Así por ejemplo, si por desencaje se había pagado un 6% de éste la tasa de redescuento no sería inferior al 11%.

El Banco de la República quedó autorizado para recibir los fondos del Gobierno y para ser su agente fiscal y en tal virtud tomar a su cargo las funciones que desde 1909 venía desempeñando la Junta de Conversión. En desarrollo de este mandato se determinó que el Banco retiraría de la circulación los distintos papeles gubernamentales que servían como moneda, en especial los Bonos y las Cédulas de Tesorería. Para recoger estas últimas el Banco de la República concedió al Gobierno, como ya se mencionó, un crédito por 3.216.000 pesos, crédito que la Tesorería depositó en el Emisor con el fin de que con esos recursos se procediese a recoger las Cédulas, mediante su cambio por oro o por sus propios billetes.

Cuando las Cédulas se recibieran en pago de los impuestos no podían ser puestas nuevamente en circulación. Las Cédulas que recibieran los bancos en sus oficinas las cambiaría el Banco de la República por oro o por sus billetes. De igual manera, el Gobierno se comprometió a entregar al Emisor los recursos que tenía la Junta de Conversión para recoger los Bonos del Tesoro en circulación y esos recursos fueron complementados con fondos del presupuesto a partir de la vigencia de 1924. Las utilidades y los demás recursos que el Gobierno recibiera provenientes de la operación del Banco, incluyendo las multas por desencaje, se destinarían a recoger los billetes nacionales representativos de oro. A fin de evitar que esta última disposición pudiera ser burlada, la ley previó que ella sería objeto de un contrato especial entre el Banco de la República y el Gobierno.

Adicionalmente, la ley 25 de 1923 prescribió que los bancos que hubieran emitido cédulas hipotecarias que circularan como moneda no podían ser socios del Banco de la República, a menos que se obligaran, por medio de un contrato con la Superintendencia Bancaria, a retirarlas de la circulación en un plazo máximo de cuatro años, contados a partir de la constitución del Banco de la República.

Todas las anteriores disposiciones fueron dictadas con la finalidad de unificar el numerario, y se complementaron con la norma mediante la cual el Gobierno se comprometió a acatar el concepto de la Junta Directiva del Banco respecto de las emisiones futuras de monedas de plata, níquel, cobre u otros metales.

Finalmente, la ley 25 de 1923 dispuso que el Banco de la República estaría obligado a suministrar al Superintendente Bancario los informes que le solicitase e informar al público sobre la marcha de sus operaciones, en particular el monto de los billetes en circulación, los depósitos, los préstamos y descuentos, y sus existencias de oro.

Mediante un sistema de penalidades e incentivos, la ley estimuló la vinculación de los bancos privados como accionistas del Banco de la República. Entre las penas, ya se mencionó la imposibilidad de acceder al redescuento para los bancos no accionistas; en relación con los incentivos el encaje legal de los bancos accionistas sería la mitad del de los bancos que no lo fueran.

Con el propósito de adoptar todas las medidas preliminares necesarias para la organización del Banco, como las relativas a la emisión de acciones y la elección de los primeros directores, la ley creó un comité organizador compuesto por el ministro del Tesoro y cuatro miembros más designados por el Presidente de la República. De ellos dos serían representantes de la banca nacional, uno de la banca extranjera y uno de los hombres de negocios o profesionales.

Del examen del texto de la ley 25 de 1923 es fácil deducir que tanto esta norma como la ley 30 de 1922, fueron cuidadosamente estudiadas para evitar las objeciones que en el pasado habían hecho fracasar la fundación del banco de emisión. En su capital quedaron representados los sectores interesados, es decir los banqueros nacionales y extranjeros, los particulares y el Gobierno cuyo aporte efectivo en oro se hizo posible debido al primer pago recibido del gobierno norteamericano, en el segundo semestre de 1922, por concepto de la indemnización acordada con ocasión de la separación de Panamá.

La conformación de la Junta Directiva dándole representación, además de los accionistas, a voceros de los sectores productivos, buscaba hacer equitativa la representación de las distintas fuerzas interesadas en la fundación y operación del Banco de la República. Un hecho que se veía reforzado por la exigencia del voto calificado para decisiones fundamentales como la designación del gerente y el otorgamiento de crédito al Gobierno.

Con lo anterior se restaba al Gobierno una indebida injerencia en el manejo del Banco de la República, pues a decir de Kemmerer la Misión, después de las entrevistas con distintos representantes de la élite política y financiera, había llegado a la conclusión de que, “el temor más general y acentuado respecto al éxito del Banco consiste en que éste puede quedar bajo la indebida influencia del gobierno y ser llevado al fracaso por obra de la política, temor que parece justificado ampliamente por la historia bancaria de Colombia” [Kemmerer (1923), p. 28]. Además, la presencia de representantes de sectores productivos procuraba, como objetivo específico, disipar el temor de ellos en torno al manejo de las tasas de interés en favor de los banqueros y en detrimento de los intereses de los sectores agrícolas, industriales y comerciales.

Respecto a la política crediticia del Banco, los noventa días de plazo máximo en sus operaciones procuraban mantener líquido el activo de la institución, porque sólo así se garantizaba que sus funciones de banco de descuento y redescuento se desarrollaran en armonía con la estabilidad monetaria, la libre convertibilidad del billete, la estabilidad cambiaria y la estabilidad del sistema bancario. Por la misma razón la ley fue tan restrictiva respecto a las operaciones crediticias con el Gobierno, aunque se entendió que, para propiciar la unificación del circulante mediante la amortización de las Cédulas de Tesorería, era en principio conveniente sobrepasar el límite general de endeudamiento fijado en la ley.

Cabe resaltar que la facultad ilimitada de modificar las tasas de descuento se consideraba el arma más poderosa del Banco, ya que a través del ejercicio de esa facultad se podía “proteger el mercado monetario del país, prevenir el éxodo considerable de oro, contener especulaciones peligrosas y conservar sus reservas metálicas en cantidad suficiente para inspirar confianza en su capacidad de conjurar las crisis posibles”. [Kemmerer (1923), p. 33].

Para entender a cabalidad la eficacia que Kemmerer atribuyó a ese instrumento de control monetario basta recordar que en la exposición de motivos a la ley 25 de 1923 escribió: “sobre el Banco de la República pesa mayormente toda la responsabilidad de conservar el mercado monetario de Colombia, defender las reservas de oro del país y habilitar a los bancos accionistas para mantener sus pagos en numerario en épocas de emergencia. Estas funciones las desempeñará en gran parte elevando las ratas de redescuento cuando juzgue que los bancos se han ensanchado indebidamente, que el mercado monetario es objeto de malas especulaciones, que el oro está saliendo del país en cantidades que envuelven un peligro, o que, por otras razones, la estabilidad del mercado monetario de Colombia se halla amenazada. Si en tales momentos los bancos, hallándose en posesión de fondos considerables, no dependen del Banco de la República para los redescuentos, y rehúsan seguir la dirección de aquél, como ha sucedido con frecuencia en Inglaterra y en otros países, a la vez que continúan aumentando sus préstamos, el Banco de la República debe estar en capacidad de cumplir con su obligación de proteger el mercado monetario nacional, haciendo efectivas sus tasas de redescuento, con lo cual obligará a los bancos a seguir su dirección para que conserven su fuerza y estén en capacidad de impedir las crisis futuras o de conjurarlas”. [Kemmerer (1923), p. 36].

La ley 25 fue sancionada por el Presidente Ospina y el ministro del Tesoro Gabriel Posada una semana después de su aprobación por el Congreso el 4 de julio de 1923. Tal como se previó en el artículo 10 de la ley, al Comité Organizador se le otorgaron cuatro meses de plazo para la organización del Banco, a cuyo fin la ley destinó 20.000 pesos oro. Nombrado dicho Comité el día 16 de julio de 1923, e integrado además del ministro del Tesoro, por Manuel Casabianca, Sam B. Koppel, Félix Salazar J. y Carlos Adolfo Urueta, se instaló ese mismo día y terminó sus funciones el 22 de julio.

Explica la celeridad de las actuaciones del Comité y su efímera vida el pánico financiero que se inició el domingo 15 de julio, cuando corrieron rumores sobre las dificultades financieras que afrontaba la Casa Pedro A. López. Esos rumores hicieron que los depositantes del Banco López, al cual aquella compañía comercial se encontraba estrechamente ligada, procedieran a retirar masivamente sus depósitos, en especial los de ahorro, llevándolo a una crisis de liquidez, a pesar de su reconocida solvencia.

Frente a la gravedad de la crisis, que amenazó extenderse al Banco de Bogotá y otras casas bancarias existentes en la capital de la República, el lunes 16 de julio el Presidente Ospina y el Comité Organizador optaron por iniciar el estudio de la recomendación de Kemmerer encaminada a que el Banco de la República iniciara actividades desde el jueves 18. Este estudio no estuvo exento de reticencias, pues algunos miembros del Comité eran partidarios de declarar una moratoria en los pagos.

Analizados inconvenientes operativos de distinta índole, y dudas jurídicas nada despreciables, el día miércoles 18 de julio el Comité organizador del Banco llegó a la conclusión de que la primera propuesta de Kemmerer no era viable y que lo más aconsejable era abrir el Banco de la República a partir de lunes 23 de julio. Para ese fin, aprovechando que el viernes 20 era día festivo, se acordó declarar como tales los días jueves 19 y sábado 21, lo que daba cuatro días para superar las dificultades más apremiantes. No sin sentido del humor Kemmerer subrayó, en uno de los documentos en que más tarde rememoró estos hechos, que no dejaba de ser irónico que en medio de una crisis tan aguda se declararan unos días cívicos con el pretexto de homenajear al Congreso de la República por su ardua tarea en la expedición de las leyes que la Misión propuso.

En esos cuatro días se elaboró la escritura del Banco de la República; se redactaron los estatutos sociales; el Gobierno suscribió todas las acciones de la clase A; el Banco de Bogotá, el Banco de Colombia y el Banco Central suscribieron 5.473 acciones de la clase B; fue designada la Junta Directiva que ejercería hasta el 31 de diciembre de 1923; fueron nombrados como Gerente y como Secretario, respectivamente, José Joaquín Pérez Salazar y Gustavo Michelsen; y se acordó traer de la Casa de Moneda de Medellín los Certificados de Oro allí existentes, para resellarlos y ponerlos a circular como billetes provisionales del Banco de la República, para lo cual se organizó un operativo especial de transporte.

Como era previsible, durante la semana transcurrida entre el lunes 16 y el domingo 22 de julio de 1923, los debates en el Comité Organizador fueron particularmente intensos porque a las dificultades operativas de toda índole que era preciso obviar se agregaban los temores de algunos de sus miembros sobre la legalidad de las acciones propuestas. A título de ejemplo, sobre ese particular, cabe mencionar lo siguiente: el 15 de julio el Gobierno, con miras a solventar la crisis de liquidez del Banco López, le compró su edificio por 750.000 pesos para destinarlo al funcionamiento del Banco de la República. Sobre esa operación Kemmerer señaló: “Considerando que el Comité Organizador estaba autorizado por ley para hacer gastos en este sentido hasta por un máximo de $20.000, una erogación de $750.000 en un edificio, antes de haberse creado una Junta Directiva y de establecerse legalmente el Banco resultaba un tanto ultra vires…así fuese necesario llevar la interpretación de la ley al extremo de su abuso. Por lo menos esa fue la actitud de los funcionarios del gobierno encargados de resolver el asunto, quienes argumentaban que un gasto de $750.000 para el edificio del Banco no hacía parte del tope de $20.000 que sólo contemplaba gastos fortuitos de organización y no una inversión en capital de tal magnitud”. [Banco de la República (1994), p. 124].

También se expresaron dudas sobre la legalidad de usar los Certificados de Oro como billetes del Banco de la República y algunos de los miembros del Comité Organizador pusieron de presente las penas que acarrearía sacar a la circulación especies monetarias no autorizadas por la ley.

Pero al final se acogió el plan de apertura el lunes 23 de julio de 1923, día en que el Banco de la República abrió sus puertas, aprobando redescuentos por aproximadamente 1.500.000 pesos, para el Banco de Bogotá, el Banco Central y el Banco de Colombia, y dispuesto a cambiar las Cédulas de Tesorería, los Bonos del Tesoro y los billetes nacionales representativos de oro por sus billetes provisionales, lo que produjo tranquilidad pues cesó el pánico financiero y se estabilizó el tipo de cambio.

La pronta creación del Banco de la República fue recibida con beneplácito por que ella se dio en el momento justo para conjurar una crisis que amenazaba con provocar efectos devastadores en la economía nacional. No obstante, el diario El Tiempo se quejó de la no presencia de representantes del partido liberal en la primera Junta Directiva del Banco y de la escasa representatividad que, como hombres de negocios, tenían algunos de los nombrados para integrarla.

Esta última preocupación dio lugar a la primera reforma de la ley del Banco de la República en 1925, cuando se expidió la ley 17 de ese año la cual estableció requisitos más estrictos para la elección de los representantes de los sectores productivos y facultó al Gobierno para vetar la elección que hicieran los bancos si no se cumplía el espíritu de la ley.

Si bien la fundación y estructuración del Banco de la República eran fundamentales para normalizar la circulación monetaria, como se puso de presente con las decisiones adoptadas al momento de su creación, ello no bastaba para remover las carencias del aparato financiero nacional en 1922. Esas carencias se manifestaban en la existencia de un sistema bancario ineficiente, pues su cartera no tenía el grado de liquidez suficiente para un buen funcionamiento de la intermediación financiera, especialmente por cuanto las prórrogas de las obligaciones eran frecuentes; porque se carecía de regulaciones precisas sobre el tipo de préstamos e inversiones que podían hacer los bancos, en particular lo relativo a la adquisición de acciones e inversiones de riesgo en negocios industriales o agrícolas; porque las regulaciones sobre el capital necesario para fundar un banco y su relación con los dineros captados del público no eran apropiadas; y porque no existía una adecuada supervisión bancaria.

En ese frente se requería también una profunda reforma, que estableciera una nueva institucionalidad. Y fue ello, precisamente, lo que quedó instituido con la promulgación de la ley 45 de 1923 sobre establecimientos bancarios, los cuales fueron definidos como “todo individuo, corporación, sociedad o establecimiento que hace habitualmente el negocio de recibir fondos en depósito general, o de hacer anticipos en forma de préstamos, o de efectuar descuentos, o cualesquiera de estas operaciones”.

Aparte de esta definición, la ley 45 de 1923 incluyó otras relativas a las distintas clases de bancos, las secciones que podían constituirlos, los depósitos que podían recibir, el capital, las reservas, las utilidades y el encaje; determinó las calidades, remuneración, facultades y deberes del Superintendente Bancario, cargo que la ley creó, para vigilar a los establecimientos bancarios y al Banco de la República; reguló lo relativo a los bancos comerciales, las calidades de los socios fundadores, el número de directores, el capital mínimo en relación con los depósitos, sus restricciones y limitaciones en lo relativo a las operaciones, y las normas contables; estableció los requisitos que debían cumplir los bancos con el fin de crear secciones fiduciarias y de ahorro; y, finalmente, reglamentó lo relacionado con los bancos hipotecarios y las secciones hipotecarias de los bancos comerciales.

La ley 45 de 1923, al establecer esas definiciones y esas normas, organizó el sistema bancario para cumplir de manera mucho más cabal que en el pasado la función de la intermediación financiera y el manejo del sistema de pagos. En cuanto a lo primero, los bancos podían recibir depósitos en cuenta corriente, depósitos de ahorro y depósitos a término que, deducido el encaje legal, y en conjunción con su capital, les permitían financiar sus operaciones de crédito a condición de que tuvieran un plazo menor de un año y excepcionalmente de dos años. En cuanto a lo segundo, la transferencia de los depósitos en cuenta corriente por medio de cheques, de manera más regular, y la creación de un sistema de compensación introdujo mayores elementos de seguridad en las transacciones y menores costos a la hora de pagar los bienes y servicios y de honrar los contratos.

De esta manera, la creación del Banco de la República y la organización de los establecimientos bancarios consolidaron un nuevo sistema financiero que empezó por buscar la unificación del numerario nacional y sentó las bases para una rápida expansión del crédito bancario, como se verá en la siguiente sección.

Una pregunta interesante desde el punto de vista histórico inquiere por las razones que hicieron de 1923 el año en que fue factible producir esas transformaciones institucionales. Según algunos autores ello se debió a que sólo hasta entonces maduraron las condiciones que se venían gestando desde 1905. Según otros, fueron las características especiales del período, y en lo fundamental el interés del capital norteamericano por contar con un sistema financiero que le garantizara una expansión ordenada de su penetración en la economía latinoamericana en general, y en Colombia en particular, lo que hizo posible la fundación del Banco de la República y la creación de un verdadero sistema bancario.

Tesis que, salvo para ciertos purismos académicos, no son excluyentes, pues bien puede decirse que hacia el año 1923 la generalización de las actividades mercantiles en la economía nacional y la ampliación de los intereses del capital extranjero en nuestro país confluyeron para hacer posible el establecimiento de una nueva estructura financiera que respondiera a la demanda por servicios financieros entonces existentes.

La descrita transformación institucional se dio en un clima de escasa oposición interna, por la carencia de partidos políticos que defendieran ideas económicas nacionalistas, y por el amplio apoyo que las reformas recibieron de los capitalistas nacionales interesados en una ampliación de los mercados urbanos, para lo cual era indispensable el surgimiento y consolidación del sistema financiero.