La reforma de 1991

Miembros de la Junta Directiva del Banco de la República designados por el Presidente Cesar Gaviria.  

Reunión de la junta directiva del Banco de la República, 1998. De izquierda a derecha: Antonio Hernández Gamarra; Juan Camilo Restrepo; Roberto Junguito; Sara Ordóñez, Superintendente Bancaria; Gerardo Hernández Correa, Secretario de la Junta; Salomón Kalmanovitz; Luis Bernardo Flórez; Leonardo Villar; Miguel Urrutia. 

Miembro de la junta directiva del Banco de la República: Antonio Hernández Gamarra. 

Miembro de la junta directiva del Banco de la República: Luis Fernando Flórez. 

Miembro de la junta directiva del Banco de la República: Leonardo Villar. 

Miembro de la junta directiva del Banco de la República: Salomón Kalmanovitz. 

Billete de 50 mil pesos emitido por el Banco de la República, en homenaje a Jorge Isaacs. 

Estampilla conmemorativa del café y la reconstrucción del eje cafetero. 

Estampilla conmemorativa de la Constitución de 1991. 

César Gaviria (1990-1994). Aceleró el proceso de apertura económica, en medio de una fuerte revaluación de la tasa de cambio. La Constitución de 1991 consagró la independencia del Banco de la República frente al gobierno. 

Andrés Pastrana (1998-2002) con Juan Manuel Santos, ministro de Hacienda. La búsqueda del equilibrio macroeconómico ha orientado las principales decisiones económicas de su gobierno.  

Miembro de la junta directiva del Banco de la República:Carlos Caballero Argáez. 

Proclamación de la nueva Constitución Política de Colombia, 4 de julio de 1991: Antonio Navarro Wolf, Ana Milena Muñoz de Gaviria, César Gaviria Trujillo, Horacio Serpa Uribe y Álvaro Gómez Hurtado. 

Miembro de la junta directiva del Banco de la República: Carlos Ossa Escobar. 

Miembro de la junta directiva del Banco de la República: Néstor Humberto Martínez. 

Ernesto Samper (1994-1998). Su gobierno redefinió los alcances de la apertura económica y se opuso a la política de revaluación de la tasa de cambio que la Junta Directiva del Banco de la República había iniciado desde principios de los años 90. 

“Cuadro de corporación: la Constituyente”. Óleo de la pintora colombiana Beatriz González, 1991, detalle. 

José Antonio Ocampo, jefe del Departamento Nacional de Planeación y Ministro de Hacienda durante el gobierno de Ernesto Samper. 

De los últimos billetes emitidos por el Banco de la República. 

De los últimos billetes emitidos por el Banco de la República. 

De los últimos billetes emitidos por el Banco de la República. 

Texto de: Antonio Hernández Gamarra

La inflación moderada y sostenida, la reiterada financiación monetaria del déficit fiscal en especial en la primera mitad de los años ochenta, el reparto del impuesto inflacionario por fuera de las normas tributarias y presupuestales, y un consenso técnico-ideológico en el ámbito internacional hicieron que en su composición y funciones la autoridad monetaria no escapara –para bien– a los múltiples cambios introducidos a la institucionalidad colombiana por la nueva Constitución Política de 1991.

La insatisfacción con el reparto del señoreaje y del impuesto inflacionario a grupos específicos, esquivando la legislación tributaria, se manifestó de manera franca y abierta, por primera vez, a mediados de 1973 cuando el profesor Lauchlin Currie y algunos de sus colaboradores en el Departamento Nacional de Planeación publicaron en la revista de esa institución cuatro artículos criticando el sesgo inflacionario de la institucionalidad monetaria entonces existentes. Crítica que, en parte, recogía el pensar de Alfonso Palacio Rudas sobre la proclividad de la autoridad monetaria a diseñar políticas pensando más en el reparto del ponqué crediticio que en la estabilidad de precios.

Era normal para la época que una autoridad investida de facultades para distribuir, discrecional y arbitrariamente, subsidios mediante la fijación de tasas de interés inferiores a la del mercado fuera objeto de recelos. Sobre ello Rudolf Hommes escribió, a finales de los años ochenta, sobre la necesidad de una reforma porque en el Banco de la República, a través de la Junta Monetaria, estaban presente tentaciones y oportunidades de engrandecimiento personal y burocrático sin que existiesen controles para evitar que los funcionarios sucumbiesen ante ellas.

En el ámbito internacional la tecnocracia de las entidades multilaterales había llegado a un consenso sobre la necesidad de amplias reformas, que incluían la normatividad sobre la banca central. En particular esa tecnocracia concluyó que si los poderes ejecutivo y legislativo detentan el control monetario pueden sacrificar la estabilidad de precios en aras de fugaces y transitorios beneficios en materia de crecimiento económico. Tentación especialmente frecuente en los regímenes democráticos en períodos preelectorales, cuando con miras a retener el poder ciertos grupos políticos pueden adoptar políticas monetarias que agudicen los ciclos económicos.

La burocracia del Banco de la República, aunque en principio no aceptó la crítica a la institucionalidad existente ya que atribuía la inflación a causas distintas al manejo monetario, terminó por convencerse de la necesidad de la reforma. Fue así como bajo el liderazgo de Francisco Ortega, entonces gerente del Banco de la República, funcionarios de la institución prepararon un documento titulado “Propuesta sobre el Régimen Monetario en la Reforma Constitucional”, que sirvió de base para las discusiones en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente en el primer semestre de 1991.

Después de amplios debates sobre ese proyecto, que en varios aspectos discrepaba del originalmente presentado por el gobierno del presidente César Gaviria, con el concurso, entre otros, de los constituyentes Alfonso Palacio Rudas, Carlos Lleras de la Fuente, Carlos Lemos, Guillermo Perry, Rodrigo Lloreda y Carlos Ossa, la Constitución de 1991 consagró la independencia del Banco de la República frente al Gobierno al establecer que ejercería las funciones propias de la banca central, “como persona jurídica de derecho público con autonomía jurídica, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”.

En virtud de ese mandato constitucional son funciones del Banco de la República regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del Gobierno. Funciones que el Banco debe ejercer en coordinación con la política económica general.

La carta política estableció que la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y que está integrada por siete miembros, entre ellos el ministro de Hacienda quien la preside. El gerente del Emisor, elegido por la Junta misma, es miembro de ella. En 1993 el presidente de la República nombró en propiedad a los cinco miembros restantes por cuatro años prorrogables. Al término de ese primer período, los siguientes mandatarios de la Nación, durante su mandato presidencial, sólo podrán reemplazar a dos de ellos.

Por decisión de los presidentes César Gaviria, Ernesto Samper Pizano y Andrés Pastrana han sido designados para ocupar el cargo de miembros de la Junta Directiva del Banco de la República Miguel Urrutia, María Mercedes Cuéllar, Roberto Junguito, Carlos Ossa Escobar, Néstor Humberto Martínez, Salomón Kalmano- vitz, Óscar Marulanda, Hernando José Gómez, Antonio Hernández Gamarra, Luis Bernardo Flórez, Leonardo Villar, Sergio Clavijo, Carlos Caballero y Fernando Tenjo. Ese número evidencia una rotación mayor a la prevista, lo cual es debido a la renuncia, antes de culminar sus tenencias, de Carlos Ossa, María Mercedes Cuéllar y Roberto Junguito. Este último durante su segundo período.

Después de la reforma de 1991, la presidencia de la Junta ha sido ejercida como ministros de Hacienda, por Rudolf Hommes, Guillermo Perry, José Antonio Ocampo, Antonio Urdinola, Juan Camilo Restrepo y Juan Manuel Santos. En la nueva etapa institucional de la gerencia del Banco de la República han estado a cargo Francisco Ortega, quien desde antes de 1991 ejercía esa función, y Miguel Urrutia quien la desempeña desde principios de 1993.

En desarrollo del mandato constitucional, es función principal del Banco velar por la capacidad adquisitiva de la moneda; le está prohibido establecer cupos de crédito u otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos de liquidez para los mismos; y el crédito al gobierno solamente puede otorgarse si media la aprobación unánime de los miembros de la Junta. Pero además de ello la Constitución le prohibió al Congreso ordenar créditos del Banco de la República a favor del Estado o de los particulares.

De esta manera terminó por triunfar la tesis de quienes, con miras a reducir la inflación, querían que el Banco de la República volviera a sus funciones primigenias como banco central de emisión y control monetario y se alejara del suministro del crédito a sectores específicos de la economía nacional. Para esa finalidad se previó que los Fondos de Fomento crediticio dejaran de ser administrados por el Banco de la República, lo cual había empezado a suceder desde 1982 cuando se creó la Financiera Eléctrica Nacional (FEN), como entidad autónoma, que reemplazó al Fondo Financiero Eléctrico, y en 1990 cuando se autorizó la creación del Fondo Financiero Agropecuario (FINAGRO) en sustitución del Fondo Financiero Agropecuario.

En síntesis, respondiendo a una tendencia internacional, la Constitución de 1991 instauró la independencia del Banco de la República frente al Gobierno y le garantizó autonomía funcional, instrumental y técnica. En desarrollo de la Constitución, la ley estableció que año tras año la Junta Directiva del Banco de la República debía fijar metas de inflación decrecientes. Disposición esta última contenida en la ley 31 de 1992, por la cual se dictaron las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, ulteriormente declarada inexequible porque a juicio de la Corte Constitucional limitaba la autonomía del Banco de la República sobre tan importante materia.

La reforma a la institucionalidad monetaria en Colombia se inscribió en el marco del consenso técnico ideológico atrás aludido. Según el mismo, en América Latina el sector público perseguía demasiados objetivos y sobre regulaba la actividad económica; todo lo cual afectaba negativamente el bienestar y el crecimiento económico. A partir de ese diagnóstico, a principios de los años noventa el gobierno colombiano –como otros de Latinoamérica–, llevó a cabo una serie de reformas para redefinir las funciones del aparato estatal en lo concerniente a su impacto sobre la actividad económica.

Con el objeto de fomentar la eficiencia y la competitividad, la llamada apertura económica buscaba, en esencia, mayor influencia del mercado en la asignación de los recursos, para lo cual las reformas enfatizaron la liberalización del mercado cambiario, del comercio exterior y del mercado financiero, al tiempo que propugnaban por la flexibilización del mercado laboral y la profundización de la descentralización.

En lo referente a las orientaciones del sector financiero, además de la creación de la Junta Directiva del Banco de la República, las reformas buscaban la eliminación de la asignación sectorial del crédito, la supresión casi total de las inversiones forzosas, el establecimiento de la multibanca por oposición a la banca especializada y la reducción de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que las autoridades económicas tomaron la decisión de privatizar buena parte de la banca pública nacionalizada durante la crisis financiera de mediados de los años ochenta.

Las reformas eliminaron el monopolio del Banco de la República en la compra-venta de divisas, modificaron sustancialmente el control cambiario y determinaron la fijación de la tasa de cambio mediante un sistema de bandas cambiarias, que estuvo vigente hasta finales de septiembre de 1999.

El sistema de bandas cambiarias fue instituido a principios de 1994, cuando se abandonó el esquema cambiario basado en la devaluación nominal continua vigente desde 1967. Esta decisión, más acorde con el objetivo de bajar la inflación, se tomó para eliminar la emisión de certificados de cambio que se venía haciendo desde principios de los años noventa, a fin de impedir la monetización del enorme flujo de divisas resultante de la amnistía de capitales y, en general, de la mayor libertad cambiaria.

Esos certificados de cambio se expedían para pagar las divisas y de esa manera diferir su monetización por un tiempo. Cuando los certificados empezaron a madurar fue imposible mantener ese sistema y entonces se optó por permitir que el precio de la divisa fluctuara al interior de una banda, con lo cual se buscó una menor intervención del Banco de la República en el mercado cambiario y, por ende, mayor autonomía para el manejo monetario.

Los parámetros de la banda, es decir la paridad central, su amplitud y su pendiente, los fijó periódicamente la Junta Directiva del Banco de la República tratando de dar señales claras al mercado sobre el nivel de equilibrio del precio de la divisa, de manera tal que no se atentara contra el logro de la meta de inflación ni contra la sostenibilidad de la balanza de pagos.

A finales de 1994 la tasa de cambio nominal fue revaluada 7% al hacer que el centro de la banda cambiaria entonces existente se redujese en ese porcentaje. Esta decisión dio lugar a discusiones públicas entre la Junta Directiva del Banco de la República y el recién inaugurado gobierno del presidente Ernesto Samper Pizano, pues el Poder Ejecutivo no vio con buenos ojos esa medida que acentuó el proceso de revaluación real de la tasa de cambio, iniciado desde 1991 y que sólo se detuvo a mediados de 1997.

Por lo demás, antes de su abandono en 1999 la banda cambiaria sufrió dos desplazamientos al devaluarse 9% el 2 de septiembre de 1998 y 9% el 27 de junio de 1999, fecha esta última en la cual también se decidió ampliar su amplitud, que pasó del 14% al 20%.

Las razones contempladas para el abandono del esquema cambiario en septiembre de 1999 fueron explicadas, en su momento, por la Junta Directiva del Banco de la República de la siguiente manera “la decisión de abandonar el compromiso de defender los límites de la banda cambiaria se tomó con base en una serie de consideraciones que permitían prever una transición más tranquila al régimen de flotación de la tasa de cambio. Entre estas se destaca la reducción en el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que pasó de cerca de 8% del PIB en el primer trimestre de 1998 a menos de 2% del PIB al finalizar el primer semestre de 1999, los 25 puntos porcentuales de devaluación real registrados en los dos últimos años, el fortalecimiento del sistema financiero mediante los programas de capitalización y de reestructuración de deudas, la reducción de la inflación a tasas de un dígito y el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Este acuerdo, al ofrecer garantías a los mercados nacionales e internacionales que el país llevará a cabo las reformas necesarias para situar la economía en una senda de crecimiento sostenido, facilita el acceso a recursos internacionales de crédito y reducir de manera importante los riesgos que en otras condiciones habría tenido la liberación cambiaria”. [Junta Directiva (1999) p. 8].

En cuanto al manejo monetario, durante los años transcurridos desde el momento en que la Junta Directiva del Banco de la República fue instituida como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, pueden distinguirse dos subperíodos que van de 1991 a 1994 y de 1995 hasta principios de 2001.

El primero se caracteriza por fuertes incrementos en los medios de pago (31,3% en promedio), derivados de la decisión inicial de mantener el tipo de cambio y de la comentada entrada de divisas, que elevó las reservas internacionales brutas de 3.949 millones de dólares en diciembre de 1990 a 8.060 millones de dólares en diciembre de 1994. El segundo período se caracteriza por un crecimiento monetario mucho más moderado (16,4% en promedio anual) y por una simplificación del proceso de toma de decisiones para la ejecución de la política monetaria.

A esto último contribuyeron las medidas tomadas para estabilizar, homogeneizar y reducir los coeficientes de encaje y para conocer con mayor precisión la demanda por reserva bancaria; la decisión que condujo a la simplificación y a la tecnificación de la inversión obligatoria que deben hacer los bancos en títulos de FINAGRO; y, finalmente, la flexibilización y la automatización de los apoyos de liquidez a los intermediarios financieros con miras a asegurar el adecuado funcionamiento del sistema de pagos. Todo eso hizo que, en los últimos dos años, el instrumento por excelencia para suministrar o sustraer liquidez de la economía fueran las operaciones de mercado abierto, mediante la compra o la venta de papeles gubernamentales en el mercado interbancario.

En lo operativo, en busca del control de la inflación, desde fines de 1996 la Junta Directiva del Banco de la República escogió la base monetaria como la meta intermedia de su política. Fin para el cual se creó un corredor de más o menos 3% de la senda de crecimiento definida para ese agregado monetario. Esa escogencia presuponía una relación predecible entre la base monetaria y los agregados monetarios más amplios. Dicho de otra manera, detrás de la meta intermedia del corredor de base monetaria subyacía el crecimiento del efectivo y la reserva bancaria, conjuntamente con el multiplicador de esta última respecto de los pasivos sujetos a encaje.

Por ello nunca existió el compromiso de corregir ciegamente las desviaciones de la base monetaria frente a su corredor. Por el contrario, desviaciones significativas respecto de sus proyecciones, en las variables enumeradas dieron lugar a cambios en el corredor de la base monetaria con independencia de la situación inflacionaria.

Todo lo cual señala que en Colombia, en la segunda mitad de los años noventa, no se siguió una meta monetaria estricta, estuviese ella referida a la base monetaria o a agregados más amplios.

Ante la inestabilidad de la demanda por efectivo, la flexibilización en el manejo cambiario y la notable reducción tanto en la inflación observada como en la esperada, la Junta Directiva del Banco de la República en su sesión del 13 de octubre de 2000 quiso hacer más explícita su estrategia de política monetaria, buscando darle más transparencia al proceso de toma de decisiones y facilitar su entendimiento por los agentes económicos.

En consecuencia, mediante un comunicado de prensa de esa fecha, la Junta del Emisor explicó a la opinión pública que a partir de entonces los elementos fundamentales para el manejo de la política monetaria serían la meta de inflación, la evolución del estado general de la economía y el seguimiento de la cantidad de dinero respecto a valores de referencia previamente definidos.

Según se consignó en el editorial de la Revista del Banco de la República en el mes de octubre de 2000 “los dos primeros elementos se toman del esquema de la inflación objetivo y el valor de referencia del agregado monetario de la estrategia de la meta monetaria. La parte de Inflación Objetivo posibilita una comunicación directa con el público, crea incentivos para que el banco central cumpla sus objetivos, hace la política transparente y facilita la monitoria externa y la evaluación de política. A su vez, el valor de referencia del agregado monetario envía señales tempranas sobre lo apropiado o no de la política aplicada, señales que son de gran importancia debido a los rezagos existentes y variables entre las acciones del banco central y el resultado final de inflación”. [Urrutia (2000), página 10].

Si la tarea de la Junta se juzgase sólo por la baja en la inflación, no cabría duda que la política ha sido totalmente exitosa como puede apreciarse en la Gráfica 5, donde se muestra la tasa de inflación anual desde diciembre de 1990 hasta mediados del año 2001. Del 32,4% registrado por la tasa de inflación en 1990 se baja a menos de 8% en junio de 2001, logro que se realza al observar que sólo en 1996 la tasa de inflación no descendió respecto al año precedente y, también, al comprobar que entre 1999 y lo corrido del año 2001 la inflación ha sido menor a 10%, hecho no observado en Colombia desde 1969.

Desafortunadamente, la reducción de la inflación se produjo en medio de una rápida desaceleración del crecimiento económico. La tasa de crecimiento del PIB, que alcanzó en promedio poco más del 5% anual entre 1992 y 1995, se redujo en promedio a un poco menos del 2% entre 1996 y 1998, y fue negativa en 4,2% en 1999. En el año 2000 el crecimiento del PIB alcanzó 2,8%, bien por debajo de la capacidad potencial de la economía y del promedio histórico a largo plazo.

Algunos analistas atribuyen el desfallecimiento de la actividad económica a la política monetaria y, muy especialmente, al alza en la tasa de interés real que tuvo lugar en el segundo semestre del año 1998. No obstante, análisis más integrales subrayan que la estabilidad macroeconómica de Colombia se comprometió por el exceso de gasto público y privado que se gestó al inicio de los años noventa.

Exceso de gasto que al financiarse con endeudamiento externo provocó la revaluación de la tasa real de cambio y un incremento no sostenible en los precios de los activos, especialmente la finca raíz. Ello, añadido al auge en las colocaciones de crédito interno, se manifestó en un marcado deterioro en la calidad y atención de los préstamos del sistema financiero en los diversos sectores económicos y, muy especialmente, en los créditos de vivienda.

En ese estado de desequilibrio macroeconómico y de vulnerabilidad del sistema financiero la economía nacional hubo de enfrentar la crisis internacional de 1998, la cual conjuntamente con la defensa de la estabilidad cambiaria condujo a un alza en la tasa de interés real en 1998, con efectos negativos sobre el crecimiento y el empleo.

En todo caso, quizás es aún pronto para, en una perspectiva histórica, elaborar una síntesis cabal y ponderada del conjunto de factores que en 1999 condujeron a la economía colombiana al único retroceso en su producto interno bruto desde principios de los años treinta.

Con independencia de ese juicio, es claro que a mediados del año 2001 se han corregido muchos de los desequilibrios macroeconómicos que la economía colombiana padeció en los años noventa del siglo XX. Ello debe contribuir al logro de un crecimiento económico más alto y más estable, a la reducción del desempleo y a mantener bajas tasas de inflación.

Y es, precisamente, en el contexto de una inflación baja y estable en donde se inscribe la iniciativa tendiente a cambiar el peso como unidad monetaria.

De convertirse en ley de la República un proyecto tramitado en el Senado en la legislatura ordinaria de 2001, al cual solamente le faltan los debates reglamentarios en la Cámara de Representantes, a fines del año 2002 la unidad monetaria será el nuevo peso equivalente a mil de los actuales.

Si, como es previsible, la ley termina por ser expedida, dentro de un tiempo las actuales especies monetarias en circulación serán cosas del pasado pues serán reemplazadas, sin ningún efecto real, por los nuevos pesos de menor denominación. Se iniciaría así otra historia de las especies monetarias nacionales.